Федеральный законодательный процесс в России

     Итак, подводя итог второму разделу  работы по данному вопросу, можно сделать следующий вывод. Принятие закона состоит из нескольких последовательно следующих одна за другой стадий, совокупность которых называется законодательным процессом. Закон считается принятым и вступившим в силу, если он внесен, рассмотрен, принят двумя палатами парламента, подписан и обнародован главой государства в соответствии с установленным Конституцией порядком. 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 

     3. ПРОБЛЕМЫ ЗАКОНОДАТЕЛЬНОГО ПРОЦЕССА В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ И СПОСОБЫ ИХ РЕШЕНИЯ 

     В предыдущих разделах были рассмотрены  основные теоретико-практические аспекты  законодательного процесса, изучение которых дает нам возможность перейти к основной цели данной работы – определение коренных проблем данной правовой деятельности в России.

     Современную законодательную практику характеризует небывалая интенсивность в принятии нормативных правовых актов: все социально значимые решения в государственном механизме управления обществом, как правило, требуют должного их нормативного обеспечения. К тому же высокая динамичность в возникновении новых сфер и отраслей, которые нуждаются в правовом нормировании, это требование актуализирует. Правовая база не только реформ и преобразований, но и "повседневного" государственного бытия постоянно нуждается в дополнении, корректировании, исключении устаревающих и введении новых законодательных механизмов. В этих условиях приобретает особенный смысл проблема нормативного урегулирования законодательного процесса в качестве единой, основанной на общих принципах, целеориентированной, планомерной, технологически обеспеченной нормообразующей деятельности, а также нормативное оформление ее наиболее рациональных средств, методов и инструментария.

     Экспертиза нормативного правового акта с содержательной стороны должна включать всестороннюю оценку: экономическая целесообразность и ресурсная (включающая финансовую) обеспеченность, прогнозы возможных социально неблагоприятных (включая экологические) последствий, соответствие международным стандартам в области обеспечения прав человека и др. В российской практике немало случаев, наглядно демонстрирующих факт того, что вновь изданный закон не может быть реализован в полном объеме. И прежде всего это касается именно финансового аспекта. Например, Федеральный закон от 23.11.2009 г. № 261-ФЗ «Об энергосбережении и о повышении энергетической эффективности и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации», содержит требование о том, что до 2010 года все муниципалитеты должны разработать долгосрочные программы энергетической эффективности и снизить энергопотребление на 3%, но не указано с помощью каких ресурсов.

     Проблема  юридической техники как самостоятельная научная проблема не нова, к ее изучению серьезно приступили еще в прошлом столетии. Под юридической техникой понимается совокупность правил, средств и приемов формулирования, вынесения и обработки индивидуальных правовых актов. Ныне замечания по юридико-техническому оформлению вызывают многие акты. Они касаются способов структурирования текстов и нумерации их структурных единиц; порой неоправданные объемы и сложности лексического исполнения затрудняют понимание и восприятие норм того или иного нормативного правового акта²².

     С сожалением приходится констатировать, что каждый седьмой закон, подписанный Президентом России, содержит технико-юридические, в том числе грамматические ошибки. Увы, не счесть числа в законах противоречий, ошибок, недоразумений²³. Как не парадоксально звучит, но встречается противоречивость не только между ранее изданными и новыми актами, но даже несоответствие нормативных положений одного и того же правового акта.

     В настоящее время какие-либо правила  о юридической технике существуют лишь в виде методических материалов. В конце 2005г. вышло в свет небольшое, но весьма интересное в теоретическом аспекте и полезное в практическом плане издание — «Комментарии к Методическим рекомендациям по юридико-техническому оформлению законопроектов». В 2007г. появилось второе, исправленное и дополненное издание²⁴. Работа включает не только методические рекомендации по юридико-техническому оформлению законопроектов, но и комментарии к некоторым их положениям.

     Требует самостоятельного научного исследования проблема нормативности дефиниций. Юридическая наука не может обойти вниманием проблему так называемых технических терминов. Практика последних лет свидетельствует об их активном использовании в текстах нормативных правовых актов. Фактически общепризнано, что такого рода предписаниям не должна придаваться сила юридически обязывающей нормы, однако сейчас они часто включаются в текст законов и других нормативных правовых актов. Между тем данные термины следует употреблять в значении, которое выработано для них соответствующей отраслью знания. Полезно создать единый словарь законодательства.

     Нельзя  не отметить значительную роль в законодательной деятельности политической ситуации в стране. К сожалению, принцип равенства ветвей власти в Российской Федерации не совсем вписывается в реальную ситуацию. Одним из базовых элементов политической системы РФ является скрытое доминирование Президента над тремя ветвями власти. Если обратится к историческому опыту, то можно отметить, что исполнительная власть всегда доминировала и носила авторитарный характер. В первую очередь это выражается в ставшем уже традицией, ежегодном Послании Президента РФ Федеральному Собранию РФ. Тот факт, что этот документ адресован именно Федеральному собранию, говорит о том, что он призван определить именно правотворческую политику государства используя законодательный процесс как инструмент.

     Нельзя  не согласиться с учеными, которые считают что, в Российской Федерации создан такой парламент, который не может полноценно решать насущные проблемы российского государства. Это, в частности, касается качественного состава российского парламента, где собраны спортсмены, артисты, ранее осужденные и т.д. Очевидно – катастрофически не хватает профессионалов: юристов, экономистов, управленцев.

     Так, в одной научной работе высказана  мысль, что «представляется весьма своевременным и введение образовательного «ценза компетентности» для кандидатов на все выборные должности. В условиях постиндустриального информационного общества самым объективным критерием в данном случае может быть именно образовательный уровень. На общегосударственном уровне, думается, было бы целесообразно установить в качестве критерия наличие не только высшего образования, но и, что гораздо лучше, ученой степени²⁵. Стоит отметить, что само законотворчество в необходимом объеме, как возможная учебная дисциплина, выпало из курса обучения в юридических ВУЗах. На мой взгляд, целесообразно вести подготовку узконаправленных юридических кадров именно в этой сфере.

     Еще один момент, на котором бы хотелось остановиться – это законотворческая деятельность членов парламента. Европейская практика показывает, что такого понятия нет вообще, депутаты работают только с готовым проектом, который создается специалистами. Статус депутата в РФ позволяет Думе обращаться с законодательной инициативой, внести обоснованное предложение о законодательном нововведении и отстаивать его.

     Административная  ответственность за курение за рулем, запрет размещать в СМИ объявления об оказании услуг сексуального характера, обязательность привлечения к общественным работам тех, кто получает пособие по безработице, налог на бездетность, запрет абортов без согласия мужа — вот лишь некоторые «скандальные», как их именует пресса, идеи законопроектов, выдвинутых депутатами разных уровней в последнее время²⁶.

     Директивное определение статуса идеи законопроекта  позволит по-иному взглянуть на проблему авторства законов. Указание на авторство  идеи законопроекта может существенно повысить не только ее качество, но и ответственность инициатора юридического акта. Требуется создание многоуровневой системы учета и организации оценки выдвинутых идей законопроектов. Постепенно сформируется банк идей законопроектов. Для выполнения этой масштабной работы необходим независимый общественный центр, который сам не должен оценивать суть идей законопроектов. Он должен взять на себя сугубо технические функции — регистрацию и организацию общественной экспертизы качества и перспективности идей законопроектов. И здесь неоценимую помощь может оказать Институт законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ, где в советское время велась картотека законодательных предложений (она и сейчас существует).

     Если  проанализировать работу Федерального собрания России за последние годы, станет ясно: новых законов принимается меньше в сравнении с числом изменений и дополнений, вносимых в действующие законы. Напрашивается вывод, что законодатель пристально наблюдает за действием законов, тщательно регистрирует результаты наблюдения и вовремя вносит изменения в принятые ранее законы. Но этот вывод будет ошибочным. В действительности изменения законов происходит в подавляющем большинстве случаев так же неконтролируемо и спонтанно, как и принятие самих первоначальных законов. Недостает обобщения практики, не учитывается критика со стороны лиц, на которых закон распространяет свое действие. Более внимательное и систематическое наблюдение за действием законов, связанное с предоставлением обратной информации от правоприменительных органов в учреждение, занимающееся подготовкой законопроектов, не только повысило бы качество и эффективность законов, но одновременно и способствовало бы решению целого ряда сложных проблем, обременяющих сегодня законодателя. Обилие изменений, вносимых в законы, быстрая замена принятых норм затрудняют информирование тех, кому законы адресованы.

     Расширение  границ свободы, которые обусловлены  демократизацией нашего общества, требует  усиления ответственности самого государства  и его органов. Справедливо замечено, что "мы много пишем и говорим об ответственности граждан, но практически не затрагиваем вопросы юридической ответственности государственных органов, должностных лиц, облеченных властью и выступающих от имени государства. Между тем в их деятельности нередко можно наблюдать не только потерю чувства ответственности, но и прямое злоупотребление своим положением, теми полномочиями, которыми их наделило государство"²⁷.

     Кроме того, специфика ответственности  представительных органов как субъектов законотворчества заключается в трудности установления вины коллективного органа. Несмотря на то, что принятие совместных решений широким кругом депутатов считается серьезным завоеванием демократии, существует возможность спрятаться за их анонимностью, что порождает злоупотребления среди лиц, облеченных властными полномочиями. Безответственность должностных лиц, справедливо отмечает А.А. Гусейнов, нередко вуалируется моральной демагогией, которая растворяет конкретную ответственность во всеобщей вине²⁸.

     В литературе достаточно подробно исследуются основания досрочного прекращения полномочий палат Федерального Собрания Российской Федерации. В качестве таковых называют, например: систематическое (три и более раза) грубое нарушение Конституции Российской Федерации, установленное Конституционным Судом России; однократное грубое нарушение Конституции Российской Федерации, явившееся причиной массового нарушения прав и свобод человека и гражданина либо нанесшее значительный вред безопасности Российской Федерации и жизнедеятельности народов, проживающих на ее территории; злоупотребление полномочиями либо принятие очевидно необоснованного решения в пределах своей компетенции, ставшее причиной массового нарушения прав и свобод субъектов, и др.²⁹ В целом законодательное закрепление конституционных оснований досрочного прекращения полномочий палат парламента не противоречит Конституции России. Однако предложенные основания нуждаются в доработке и уточнении. Вызывает вопрос неоднозначность толкования оценочного понятия "грубое" нарушение норм Конституции. Думается, что нарушение норм Конституции само по себе уже есть основание для предупреждения палаты, его допустившей.

     Заслуживает внимания предложение Н.М. Колосовой  о внедрении в качестве мер конституционной ответственности конституционных штрафов, которые бы применялись к депутатам Государственной Думы за непринятие в установленные сроки федерального закона для обеспечения исполнения решений Конституционного Суда РФ³⁰.

     Помимо предложенных выше возможных решений существующих проблем некоторые юристы рассматривают нижеследующие.

     Прежде всего, стоит уделить внимание так называемому «закону о законах». Предложения, обосновывающие необходимость подготовки «закона о законах», концепции закона и инициативные проекты активно начали появляться в конце 80-х гг. прошлого столетия. Законодательное регулирование законодательной практики должен, как предполагается, обеспечить Федеральный закон "О нормативных правовых актах Российской Федерации", проект которого был одобрен в первом чтении Государственной Думой Федерального Собрания Российской Федерации 11 ноября 1996 г. К настоящему времени его концептуальное значение в практическом законотворчестве не единожды пересматривалось. Но понимание необходимости урегулировать наиболее важные вопросы законодательной деятельности в федеральном законе всякий раз возвращает к этому законопроекту.

     В настоящее время разве что  порядок принятия поправок к Конституции РФ урегулирован отдельным Федеральным законом от 4 марта 1998 г. № 33-ФЗ «О порядке принятия и вступления в силу поправок к Конституции Российской Федерации»³¹. Все остальные законотворческие процедуры входят в регламенты Федерального собрания РФ.

     Таким образом, фактически, законотворческий процесс строится на толкованиях  Конституционного суда РФ и регламентах  Федерального собрания РФ, принятых, как раз на основе указанных толкований.

     Вышесказанное позволяет сделать однозначный  вывод: в настоящее время существует очевидная потребность в законодательном  урегулировании многих важных деталей  этого процесса, однако пока такой  федеральный закон отсутствует.

     Так же необходимо уделить значительное внимание регулированию института лоббирования в законодательном процессе Российской Федерации.

     Имеется огромная прослойка «служивых» специалистов, которые готовы оказать различные  услуги, в том числе и по лоббистской части. Многие «бывшие» сейчас регулярно посещают федеральные органы государственной власти, а ведь не у всех них благие намерения. Наверняка определенная часть из них лоббирует какие-либо интересы, да это и видно невооруженным взглядом.