Федеральный законодательный процесс в России

     ВВЕДЕНИЕ 

     «Право обладает не только созидательной, но и разрушительной

     силой, может служить высоким идеалам и низменным

       чувствам. В нем - свет истины и сумерки наших грехов»

     (Лафитский  В.И.) 

     Начиная свою работу с этого высказывания, мне бы хотелось словами кандидата юридических наук, доцента, заместителя директора Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ Владимира Ильича Лафитского сразу указать на колоссальную мощь права, и как следствие на объективную значимость его создания и реализации.

     Основная цель данной курсовой работы состоит в том, чтобы наиболее полно раскрыть содержание законодательного процесса в Российской Федерации, проблематику современного российской законодательной деятельности и попробовать определить пути решения основных проблем данной области права.

     Для достижения поставленной цели необходимо раскрыть понятие федерального законодательного процесса, определить его роль, структуру и основные принципы, выявить отрицательную специфику законотворчества в Российской Федерации.

     Законодательная деятельность - одно из важных направлений работы любого государства. Это специфическая, требующая особых знаний и умений интеллектуальная деятельность, связанная с созданием или изменением существующих в государстве правовых норм. По результатам правотворчества, т.е. по нормативным правовым актам, в том числе по законам, судят о государстве в целом, степени его демократичности, цивилизованности, культурности. Человеческое общество всегда нуждалось в точных и совершенных правовых решениях, в такой деятельности органов государства, в результате которой создаются нормы права, правила поведения граждан и организаций. Одна из важнейших характеристик законотворчества заключается в том, что это государственная деятельность, т.е. деятельность главным образом органов государства¹.

     Законодательная деятельность реализует поиск правовых форм, которые обеспечивали бы в наибольшей степени равновесное состояние общества, разумное «сцепление» его членов в общественной жизни. А законодательный процесс выступает при этом основным фактором деятельности такой социальной «сцепки».

     Как и всякая юридическая деятельность, законодательный процесс представляет собой систему действий и операций, направленных на правовой результат. Системность  законодательных действий и операций предполагает их взаимную согласованность, единство и последовательность. Как один из важнейших и основополагающих видов юридической деятельности, законодательный процесс, должен осуществляться в рамках определенных правовых процедур и правил. Такая процессуальная урегулированность призвана обеспечить создание качественного закона, соответствующего реальным правовым потребностям общества.

     В настоящее время, когда политические и экономические  реформы, проводимые в России, потребовали интенсивного законотворчества, становится ясно, насколько важен сам процесс создания закона, выработки первоначальной концепции будущего акта, составление и обсуждение проекта, учет мнений и интересов различных социальных групп, соотношение с другими нормативными актами, способность будущего закона «вписаться» в уже существующую правовую систему, способность адаптироваться новому закону, экономические основы его существования и реального применения.

     Тема  проблематики законодательного процесса как никогда, актуальна именно сегодня, когда перед государством стоит задача укрепления его правовой основы, экономического роста и повышения благосостояния населения. Некомпетентность, спешка законодателя, несоблюдение научных основ законопроектной работы негативно сказываются на всей правовой системе. Реальность показывает, насколько широк круг вопросов, неурегулированных правом, без которых невозможно реализовать экономические и социальные программы, выдвигаемые жизнью. Речь идет не только об обновлении, улучшении законодательства, но и о формировании многих принципиально новых правовых институтов, отвечающих новым экономически условиям, критериям правового государства².

     В научной юридической литературе нет четкого понимания этапов и стадий законодательного процесса. Отсутствует правовое регулирование многих принципиальных моментов, относящихся к порядку и условиям осуществления законодательной деятельности. Это порождает на практике проблемы, подчас перерастающие в политическую конфронтацию.

     Приходится  констатировать, что практика осуществления законодательной деятельности в Российской Федерации и ее субъектах не получила до настоящего времени глубокого анализа, что в значительной мере объясняется недооценкой роли закона в нашей жизни, всеобщей атмосферой правового нигилизма. В настоящее время еще проявляется волюнтаризм и субъективизм субъектов законодательного процессса. К сожалению, в научной и иной правовой литературе пока не имеется разработок, направленных на создание оптимальной модели и методики законотворческого процесса. Нет ответа и на вопрос, где грань политики и права в этом деле.

     Учитывая  актуальность вопросов связанных с законотворчеством, эта тема достаточно широко освещена в научной литературе, периодических изданиях правовой направленности, а также в широкой прессе. Особое внимание необходимо уделить периодическим изданиям, в связи с тем, что периодика гораздо быстрее реагирует на любые изменения в любой сфере.

     Для реализации цели данной курсовой работы автором использовались методы анализа, синтеза и сравнения, позволяющие, определить суть проблем и сделать необходимые выводы.  
 
 

     1. ПОНЯТИЕ ЗАКОНОДАТЕЛЬНОГО ПРОЦЕССА 

     Законодательный процесс в России регулируют Конституция  Российской Федерации, регламенты палат  Федерального Собрания³ Российской Федерации, федеральный закон от 14 июня 1994 года "О порядке опубликования и вступления в силу федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов палат Федерального Собрания Российской Федерации", федеральный закон от 24 июня 1999 года "О принципах и порядке разграничения полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации" и иные федеральные законы.

     Но  в законодательстве Российской Федерации отсутствует непосредственно определение законодательного процесса, в связи с чем, вопрос разработки и обоснования наиболее четкого определения находится в постоянном активном обсуждении в научной среде и сам по себе требует отдельного рассмотрения.

     В юридической литературе имеются различные терминологические варианты наименования процедуры принятия законов, В.Е. Чиркин, например, говорит о законодательном процессе и других формах работы парламента, полагая, что главной формой работы парламента является законодательствование. При этом он использует термин «процесс законодательства»⁴. Конечно, законодательный процесс отражает и является проявлением форм деятельности парламента. Однако сводить деятельность парламента только к этой форме деятельности — явно не корректно. Достаточно широко понимает суть законодательного процесса Б.А. Страшун. По его мнению, законодательный процесс как юридическое понятие необходимо строго отграничивать от общесоциального понятия законотворчества. Законодательный процесс, как и любой юридический процесс, имеет два значении: 1) порядок деятельности (в данном случае – по созданию закона) и 2) сама эта деятельность. Она осуществляется законодательным органом — парламентом и главой государства при возможном в определенных случаях участии правительства либо, в редких случаях, — посредством процедуры референдума⁵.

     Чаще  всего при определении понятия  законодательного процесса, в контексте  отделения его от понятия законотворческого  процесса, исследователи исходят  из того, что круг участников законодательного процесса, их прав, обязанностей и способов выражения своего мнения, а также порядок обязательного учета этих мнений нормативно определен, также отмечается особая процессуальная форма, в которой выделяются определенные законченные этапы – стадии.⁶

     Конституционные определения "законодательный орган", "орган законодательной власти", "право законодательной инициативы" позволяют отнести к законодательному процессу деятельность субъектов права законодательной инициативы в Федеральном Собрании Российской Федерации, а также последующие, предусмотренные Конституцией, действия Президента Российской Федерации. Законотворческий же процесс может осуществляться неограниченным кругом лиц (в том числе субъектами права законодательной инициативы, различными элементами гражданского общества, отдельными гражданами и пр.) и охватывает "деятельность различных органов и лиц в ходе подготовительных работ, а также в дальнейшем - на различных стадиях законодательного процесса".⁷

     Таким образом, понятие законотворческого  процесса представляется более широким и включает в себя законодательный процесс.

     Некоторыми  исследователями высказывается  точка зрения, что более корректно  использовать вместо понятия "законодательный  процесс" понятие "законопроектный  процесс", поскольку содержанием  деятельности всех участников "законопроизводящего" процесса и предметом их усилий является законопроект до тех пор, пока он не получит наконец статус собственно закона, т.е. приобретет юридическую силу и начнет действовать.⁸ Такая концепция во многом отражает суть процесса, тем не менее, ее реализация предполагает серьезную переработку конституционных положений.

     С точки зрения конституционного права, законодательный процесс представляет собой сложную систему организационных действий (процедур), результатом которых является создание закона.

     Совокупность  процедур составляют стадии законодательного процесса, т.е. относительно законченные  этапы, содержание каждого из которых  регламентировано таким образом, что  только исполнение всех его составляющих дает возможность перейти к следующему этапу.⁹

     Таким образом, законодательный процесс  является процессом, отражающим работу законодательного органа по своевременному появлению необходимого для регулирования  общественных отношений закона, в  то время как законотворческий процесс является процессом, отражающим работу более широкого круга субъектов над содержанием закона. Гармонизация двух взаимодополняющих, но разных по предназначению процессов в конечном счете определяет качество принимаемых законов, а также роль и значение подзаконных актов в современном российском правотворчестве.

     Законотворческий  процесс базируется на ценностях  и нормах Конституции Российской Федерации, а его результат (принятый закон) должен являться ее правовым продолжением. Учитывая это, важно отметить высокую значимость эффективности и качества законодательного процесса.

     В научной и учебной литературе справедливо указывается на то, что  законотворческая деятельность современных  цивилизованных государств должна осуществляться на базе ряда общих, основополагающих принципов, представляющих собой организационные начала, которые определяют существо, характерные черты и общее направление этой деятельности. Как было отмечено выше законодательный процесс является составной частью законотворчества (правотворчества), в связи с чем нижеуказанные принципы лежат и в его основе.

     Более подробно рассмотрим принципы, в отношении  которых ученные уделяют наибольшее внимание:

     - демократизм, предполагающий активное участие представителей различных слоев общества и всех ветвей власти в законотворческой деятельности;

     - законность и конституционность, исходящие из необходимости строгого и неуклонного следования конституции и обыкновенным законам в процессе законотворческой деятельности;

     - гуманизм, выражающийся в направленности издаваемых нормативных актов на защиту прав и свобод граждан, на максимальное удовлетворение их материальных и духовных потребностей;

     - профессионализм, проявляющийся в обязательном участии квалифицированных, высокопрофессиональных специалистов на всех стадиях законотворческого процесса;

     - принцип постоянного технического совершенства принимаемых актов.¹⁰.

     Также некоторые юристы выделяют следующие специфические принципы:

     - принцип адекватного отражения нормативно-правовых потребностей. В демократическом обществе объективно - необходимое определяет логический слой законотворческого процесса. Каждая правовая норма должна иметь свой логический фундамент, содержание определено закономерностями общественного развития, его реальными потребностями.

     - принцип понятийной определенности. Язык нормативного акта должен быть понятен и общеупотребителен, в то же время ему необходимо быть четким, и ясным, кратким. Логичность текста закона - общее требование для процесса нормотворчества достигается через ясность языка закона.