Федеральный законодательный процесс в России

     Обсуждение  начинается с доклада инициатора законопроекта и содоклада ответственного комитета Государственной Думы. При рассмотрении законопроекта заслушиваются предложения и замечания фракций и депутатских групп, депутатов Государственной Думы, полномочного представителя Президента РФ в Государственной Думе, полномочного представителя Правительства РФ в Государственной Думе, представителей законодательных (представительных) органов субъектов Российской Федерации, других лиц, приглашенных для участия в обсуждении.¹⁵ При рассмотрении законопроекта, предусматривающего расходы, покрываемые за счет федерального бюджета, обязательно заслушивается заключение Правительства России.

     Итогом обсуждения в первом чтении может быть одно из следующих решений:

     а) принять законопроект в первом чтении и продолжить работу над ним с  учетом предложений и замечаний в виде поправок;

     б) отклонить законопроект;

     в) принять закон (Государственной думой).

     Государственная Дума может принять решение о  всенародном обсуждении законопроекта, принятого в первом чтении.

     Законопроект считается принятым в первом чтении, если при окончательном голосовании за него проголосовали более половины общего числа депутатов. Результат голосования оформляется постановлением Государственной Думы.

     При принятии законопроекта в первом чтении Государственная Дума устанавливает  срок представления поправок, который, как правило, не может быть менее 15 дней, а для законопроектов по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов – менее 30 дней.

     Все субъекты права законодательной  инициативы вправе вносить поправки к законопроекту, принятому в первом чтении. Ответственный комитет изучает, обобщает эти поправки, проводит их независимую экспертизу. Автор поправок имеет право уточнять их при обсуждении в ответственном комитете.

     Все поправки группируются по статьям законопроекта  и рассматриваются на заседании ответственного комитета. При согласии последнего с поправками он может включить их в текст и рекомендовать Государственной Думе принять таблицу поправок. Правовое управление Аппарата Государственной Думы проводит постатейную правовую и лингвистическую экспертизу и готовит заключение.

     На  основании ст. 122 Регламента ГД ответственный комитет направляет в Совет Государственной Думы для последующего рассмотрения в палате следующие документы:

     а) проект постановления по законопроекту;

     б) таблицу поправок, рекомендуемых  комитетом к принятию;

     в) таблицу поправок, рекомендуемых  комитетом к отклонению;

     г) таблицу поправок, по которым комитетом  не было принято решений;

     д) текст законопроекта с учетом поправок, рекомендуемых к принятию;

     е) заключение Правового управления Аппарата Государственной Думы.

     Далее законопроект вместе с указанными материалами  до его рассмотрения во втором чтении рассылается Президенту и Правительству  России, в Совет Федерации, субъекту права законодательной инициативы, внесшему данный законопроект, и депутатам Государственной Думы. Необходимо отметить, что ответственный комитет представляет законопроект на рассмотрение Государственной Думы во втором чтении в течение четырех месяцев со дня принятия в первом чтении (если палата не установит иной срок).

     В случае принятия законопроекта в  первом чтении и при наличии правовой и лингвистической экспертиз  председательствующий может поставить  на голосование предложение ответственного комитета о принятии закона, исключая процедуры второго и третьего чтений.

     Второе  чтение

     Статья 123 Регламента ГД определяет, что второе чтение начинается с доклада представителя  ответственного комитета об итогах рассмотрения законопроекта и о рассмотрении поступивших поправок. Затем выступают  полномочный представитель Президента в Государственной Думе, представители субъекта, внесшего законопроект, и полномочный представитель Правительства в Государственной Думе. Если возражений против поправок, рекомендуемых для внесения в текст, не имеется, они принимаются в целом. Если при обсуждении в палате возникают возражения против каких-либо поправок, то ставится на голосование вопрос о принятии поправок, против которых нет возражений, а затем отдельно каждую поправку, по которым высказаны возражения. Поправки к проекту федерального закона принимаются большинством голосов от общего числа депутатов, а поправки к проекту федерального конституционного закона - не менее чем двумя третями голосов от общего числа депутатов.

     По  окончании голосования по поправкам  председательствующий ставит на голосование предложение о принятии законопроекта во втором чтении. Если по итогам голосования такое предложение не набрало необходимого числа голосов, законопроект возвращается на доработку в ответственный комитет. Если при повторном голосовании такое предложение не набрало необходимого числа голосов, законопроект считается отклоненным и снимается с дальнейшего рассмотрения. Более того, решением Государственной Думы законопроект может быть возвращен к процедуре первого чтения. Нужно отметить, что в соответствии со ст. 123 Регламента по предложению депутатов Государственной Думы при условии, что проведены правовая и лингвистическая экспертизы законопроекта, возможно принятие закона в целом в день прохождения второго чтения.

     После второго чтения законопроект, как правило, направляется в ответственный комитет и Правовое управление Аппарата Думы для устранения возможных внутренних противоречий.

     Третье  чтение

     В процессе этого рассмотрения уже  не допускаются ни внесение поправок, ни возвращение к обсуждению законопроекта как в целом, так и его отдельных разделов, глав, статей. Поэтому непринятие законопроекта в третьем чтении ведет к прекращению рассмотрения. Но в исключительных случаях и лишь по требованию депутатских объединений, представляющих большинство депутатов Государственной Думы, ст. 125 Регламента ГД закрепляет за председательствующим обязанность поставить на голосование вопрос о возвращении законопроекта к процедуре второго чтения. Как уже было сказано, федеральный закон считается принятым Государственной Думой, если за него проголосовали большинство депутатов палаты. Федеральный конституционный закон считается одобренным, если за его одобрение проголосовали не менее чем две трети от общего числа депутатов Государственной Думы. Таким образом, на федеральный конституционный закон не распространяется положение ч. 1 ст. 105 Конституции о том, что федеральные законы принимаются Государственной Думой. В Совет Федерации передается не принятый Государственной Думой закон, а одобренный ею проект федерального конституционного закона (аналогичное можно сказать и о законе о поправках к Конституции России).

     Результатом проведения всех чтений законопроекта  является его общая оценка; оценка правильности и необходимости отдельных частей законопроекта (начиная с его названия и заканчивая заключительными положениями); совершенствование законопроекта с учетом внесенных по нему в процессе обсуждения поправок (исправление, дополнение текста законопроекта, ликвидация всевозможных пробелов и упущений).

    Важно отметить, что в соответствии с ч. 2 ст. 105 Конституции РФ Федеральные законы принимаются большинством голосов от общего числа депутатов Государственной Думы (с учетом постановления Конституционного Суда РФ от 12 апреля 1995 г. - не менее 226 депутатов), если иное не предусмотрено Конституцией Российской Федерации.

     Прохождение законопроекта через ряд чтений дает возможность более основательно организовать его рассмотрение в  законодательном органе. Неоднократное голосование по проекту на разных заседаниях создает условия для его детального изучения и полного учета высказанных замечаний, предложений.

     Следующая стадия законодательного процесса - рассмотрение законопроекта в Совете Федерации.

     Предназначение  Совета Федерации как субъекта права  законодательной инициативы и участника законодательного процесса состоит в обеспечении представительства интересов российских субъектов при принятии законодательных актов, реализации системы сдержек и противовесов внутри самого парламента, предотвращении принятия недостаточно взвешенных решений, осуществлении контроля за качеством принимаемых законодательных актов.¹⁶

     В соответствии с ч. 3 ст. 105 Конституции  РФ принятые Государственной Думой  федеральные законы в течение  пяти дней должны быть переданы на рассмотрение Совета Федерации. Конституционно (ч. 4 ст. 105) закреплено, что федеральный закон считается одобренным Советом Федерации, если за него проголосовали более половины от общего числа членов этой палаты либо если палата его не рассмотрела в течение 14 дней. В случае отклонения Советом Федерации федерального закона палаты могут создать согласительную комиссию для преодоления возникших разногласий. При этом федеральный закон повторно рассматривает Государственная Дума. При несогласии Государственной Думы с решением верхней палаты федеральный закон считается принятым, если при повторном голосовании за него проголосовали не менее двух третей от общего числа депутатов Государственной Думы.¹⁷

     Статья 106 Конституции определяет, что в  Совете Федерации должны быть рассмотрены принятые Государственной Думой федеральные законы:

     а) о федеральном бюджете;

     б) о федеральных налогах и сборах;

     в) о финансовом, валютном, кредитном, таможенном регулировании, денежной эмиссии;

     г) о ратификации и денонсации международных  договоров России;

     д) о статусе и защите Государственной  границы России;

     е) о войне и мире.

     Согласно  ст. 108 Конституции, обязательному рассмотрению Советом Федерации подлежат и  все федеральные конституционные  законы.

     Установленный Конституцией четырнадцатидневный срок рассмотрения закона исчисляется со дня, следующего за днем регистрации в верхней палате.

     Конституционный Суд своим Постановлением от 23 марта 1995 г. дал разъяснение по поводу порядка  применения четырнадцатидневного срока  для рассмотрения и одобрения  в Совете Федерации законов, перечисленных в ст. 106 Конституции. Из Постановления следует, что ст. 106 Основного Закона не устанавливает особого срока для рассмотрения в Совете Федерации законов. Начав рассмотрение закона в четырнадцатидневный срок, предусмотренный ч. 4 ст. 105 Конституции, Совет Федерации обязан путем голосования принять решение об одобрении либо отклонении данного закона. При этом истечение указанного срока не освобождает Совет Федерации от данной обязанности. Закон, принятый по любому из вопросов, перечисленных в ст. 106, не может считаться одобренным, если Совет Федерации не завершил его рассмотрения. Следовательно, закон в этом случае не может быть подписан главой государства. Если рассмотрение в Совете Федерации федеральных законов, принятых по вопросам, перечисленным в ст. 106 Конституции, не завершено в установленный ч. 4 ст. 105 срок, оно должно быть продолжено на следующем заседании палаты и завершено принятием решения. ¹⁸

     В соответствии со ст. 103 Регламента Совета Федерации поступивший из Государственной Думы федеральный закон регистрируется в Совете Федерации в течение одного часа и в течение 24 часов вместе с сопровождающими документами направляется всем членам палаты. Председатель палаты вправе передать федеральный закон нескольким комитетам, определив при этом ответственный комитет, который имеет право приглашать на свои заседания инициатора законопроекта, ученых и специалистов в качестве экспертов, а также представителей средств массовой информации. Если несколько комитетов разошлись во мнениях и не выработали единого заключения, то каждый комитет представляет свое заключение.

     Если  закон не входит в перечень обязательных к рассмотрению Советом Федерации, то ответственный комитет в своем  заключении предлагает одно из следующих  решений: