Анализ государственной службы как самостоятельного государственно-правового института

Более узкий подход, ограничивающий государственную службу исполнением должности, применен в определениях О. Эйхельмана, который определял государственную службу как исполнение лицом, по собственному его согласию и по назначению правительственной властью, постоянной должности с определенными обязанностями в учреждениях государственного управления и служебной ответственностью, соединенное с получением жалованья, выслугой чинов, знаков отличия и пенсии (Эйхельман О. Управленческие учреждения в России и «Устав по определению от правительства». Киев, 1890.).

Институт советской государственной службы как предмет научного осмысления начал развиваться одновременно с теорией государственного управления. В этот период один из известных административистов, В.М. Манохин, давал определение государственной службы как «одной из сторон (или частей) деятельности государства по организации и правовому регулированию работы личного состава государственных органов и других государственных организаций и деятельности этого личного состава - государственных служащих по практическому и непосредственному осуществлению задач и функций государства...» (Манохин В.М. Советская государственная служба. М.: Юридическая литература, 1966.).

Анализируя Конституцию СССР и Основы законодательства Союза ССР и союзных республик о труде видно, что в советскую эпоху к госслужащим фактически относились все категории лиц, замещающих соответствующие должности в государственных органах, организациях, учреждениях и предприятиях, получающих заработную плату из бюджета.

Отношение к государственной службе, к ее организации и регламентированию, к ее прохождению чиновниками служит показателем устройства государства и его аппарата. Россия позже других стран приступила к формированию системы государственной службы.

Известный Указ Петра I Табель о рангах, изданный 4 февраля 1722 г., заложил ее прочную базу. Интересны в историко-познавательном плане и другие правовые документы XVIII в. - указы, инструкции, например, «О безволокитном и правом вершении дела» (1719), «Об ответствовании на указы, посылаемые в Губернии из Сената и Коллегий» (1719) и т.д.

И в XIX в. издавались многочисленные правила, инструкции и циркуляры по вопросам государственной службы. К их числу относятся, например, Устав о службе по определению от Правительства (1896), Положение о порядке производства в чины по Гражданской службе (1834) и т.д.

Строгая регламентация элементов государственной службы, однако, мало помогала предотвращению и искоренению таких пороков управления, как взяточничество, волокитство, формализм, служебные подлоги.

В годы Советской власти издается немало актов, посвященных государственной службе. Постепенно они консолидируются в трудовом законодательстве, хотя длительное время действовали постановления и положения о требованиях к отдельным категориям служащих, о классных чинах, о порядке аттестации, об укреплении государственной дисциплины и др. Периодически издавались тарифно-квалификационные справочники для работников народного хозяйства. Министерства и ведомства готовили типовые или примерные должностные инструкции16.

В 80-х годах началась работа по подготовке новых законодательных актов о государственной службе, но ее так и не удалось завершить. В настоящее время правовой институт государственной службы является межотраслевым, включает в себя нормы государственного (конституционного) права, но в основном состоит из норм административного права, связан с рядом финансово-правовых правил, с главой Уголовного кодекса «Должностные преступления», но особенно тесно - с трудовым правом. Институт государственной службы охватывает правовые основы ее организации и особенности правового положения государственных служащих.

В современной России была создана новая, значительно расширенная и измененная нормативная база государственной службы. Этот правовой массив состоит из Конституции РФ, ряда федеральных законов и значительного числа подзаконных федеральных актов, а также актов субъектов Федерации.

Центральное место в рассматриваемом институте принадлежит Конституции РФ. Многие ее статьи (1, 10, 12, 32, 71, 78, 83, 89 и др.) прямо или косвенно закрепляют основы государственной службы. Не менее значимыми актами являются Федеральный закон от 31 июля 1995 г. № 119-ФЗ «Об основах государственной службы Российской Федерации», Федеральный закон от 27 мая 2003 г. № 58-ФЗ «О системе государственной службы Российской Федерации», Федеральный закон от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации». В них была дана нормативная характеристика государственной должности и классификация должностей, урегулированы основы организации государственной службы, основы правового положения государственного служащего, порядок прохождения государственной службы и способы обеспечения ее эффективности.

Закреплением в новейшем законодательстве концепции государственной службы как профессиональной деятельности граждан и должностных лиц и определением государственной службы Российской Федерации как системы в организационном и функциональном измерении определилась новая задача - вычленить в самостоятельное правовое регулирование всю массу служебных отношений, связанных с построением, функционированием, управлением и финансово-экономическим обеспечением всех видов и уровней государственной службы Российской Федерации. Аналогичная задача возникла и в правовом обеспечении гражданской службы. Эти новые практические потребности фактически ускорили процесс окончательного становления служебного права как новой отрасли российской системы права и определили его самостоятельный предмет правового регулирования - служебно-правовые отношения17.

Как отмечает ученый-правовед В.С. Нечипоренко, государственная служба как правовой институт представляет собой совокупность юридических норм, регулирующих становление, организацию и функционирование государственной службы, поведение и деятельность ее кадров по реализации Конституции и законов Российской Федерации, а также личный правовой статус государственных служащих18. С этим утверждением нельзя не согласиться, так как государственно-служебные отношения регулируются федеральными законами и иными нормативными правовыми актами о государственной службе федерального уровня, а также законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации.

Что из прежнего опыта России особенно важно учитывать в условиях административных реформ сегодняшнего дня?

• со времен петровской эпохи правители России справедливо рассматривали реформирование и совершенствование деятельности госслужбы как одно из решающих звеньев госуправления;
• проблемы строительства и функционирования гражданской службы являлись предметом их постоянного внимания, причем оно традиционно усиливалось в переломные периоды развития России;
• деятельность правителей России по улучшению функционирования гражданской службы давала положительный эффект, когда верно определялись основные принципы ее организации с учетом социально-политических и других особенностей страны;
• реформы были эффективны, если не ограничивались преобразованием отдельных видов гражданской службы, отдельных управленческих органов, а учитывали функционирование всей системы учреждений управления и госслужбы;
• институт гражданской службы не может быть статичным, он должен развиваться и реформироваться в соответствии с новыми задачами государства;
• необходимо постоянное совершенствование нормативной правовой базы гражданской службы, правового регулирования ее деятельности.

Вместе с тем не следует идеализировать опыт организации государственной гражданской службы в досоветской России. В практике ее деятельности «важно видеть и негативные стороны, в том числе такие, как абсолютизация централизма...; подавление демократической тенденции в организации госуправления; отсутствие подотчетности и подконтрольности госслужащих представительным органам власти; монополия чиновничества на осуществление властных полномочий; тайна политических и управленческих процессов и неприятие гласности; бюрократизация аппарата управления; явления злоупотребления властью, «сращивания» с финансовым капиталом и предпринимательскими кругами; сословной замкнутости и корпоративного сознания и др.» (Мельников В.П. Госудасртвенная служба и госуправление в России. – Н.Новгород, 1995. С.206).

В феврале - октябре 1917 г. Временное правительство пытается перестроить государственное управление страной. Однако в условиях острого кризиса оно стало не союзом борцов-единомышленников, а сферой борьбы различных политических партий и течений. Каждые два месяца почти полностью менялся его состав, что прямо отражалось на составе и структуре государственных служащих в центре и на местах.

Деятельность Временного правительства затруднялась и тем, что в Петрограде и в ряде других городов сложилось двоевластие - наряду с ним действовали Советы рабочих и солдатских депутатов, а во многих местах - многовластие.

Отчетливо проявлялся главный признак глубокого и затяжного имперского кризиса (начавшегося в России на пороге XX в.) - десакрализация власти и государственных служащих - потеря ими авторитета. Свою ненависть к царской власти население перенесло на Временное правительство, на государственных служащих, в т. ч. и на местах.

Анализируя функционирование государственной службы в советский период, необходимо обратить внимание на следующее:

• правовое положение государственных служащих в этот период российской истории определялось в основном трудовым законодательством. Публично-правовая природа института госслужбы не признавалась. Исключение делалось лишь для отдельных категорий госслужащих (например, военнослужащие, сотрудники органов внутренних дел);
• единственным нормативным правовым актом о государственной службе, действовавшим в общегосударственном масштабе фактически до распада СССР, были «Временные правила о службе в государственных учреждениях и на предприятиях», утвержденные декретом ВЦИК РСФСР от 21 декабря 1922 г.
• Государственными служащими признавались все лица, работающие в государственных органах, учреждениях, организациях и получающие заработную плату за счет бюджетных средств (в том числе врачи, учителя, работники почты и другие);
• государственная служба во многом носила подчиненный характер по отношению к партийной службе, а нередко и срасталась с последней;
• лишь в первые постсоветские годы (1992-1995 гг.) государственная и муниципальная служба в России начинает формироваться как самостоятельный институт, учитывающий отечественный и зарубежный опыт.

Резюмируя сказанное, можно определить, что современная государственная служба РФ представляет собой правовую материю, которая находится в постоянном движении: она изменяется, дополняется, идет поиск новых инструментов в разрешении существующих проблем, разрабатываются новые нормативные акты, регламентирующие государственно-служебные отношения.

Современное развитие законодательства позволяет утверждать, что Россия находится на пути возрождения института профессионального чиновничества. Этот институт, основываясь на профессионализме, способностях, политическом нейтралитете служащих и качественном исполнении служебных обязанностей, во многих странах обеспечивает стабильное государственное управление и является важнейшим фактором сохранения и развития государственности.

Правовое регулирование государственно-служебных процессов в настоящее время отстает от темпов развития тенденций и закономерностей в реформировании системы государственного управления, аппарата государства, муниципальных органов. Государственная служба как правовой институт должна обеспечить стабильное управление; она может играть определенную роль в стабилизации социально-политической жизни, разрешении политических конфликтов, уравновешивании действий различных политических сил.

Таким образом, государственная служба РФ является комплексным публичным и многофункциональным правовым, социальным и организационным институтом в рамках отрасли административного права и представляет собой совокупность юридических норм, регулирующих общественные отношения, складывающиеся при поступлении, прохождении и прекращении государственной службы РФ, а также отношения по обеспечению деятельности субъектов РФ, органов государственной власти субъектов РФ и их аппаратов и полномочий лиц, замещающих государственные должности субъектов РФ.

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Заключение

 

Атрибутом развития российской государственности является развитие института государственной службы, который изначально возник в Древней Руси, продолжил формироваться в Российской империи и советский период, продолжает активно развиваться и совершенствоваться в Российской Федерации на современном этапе. Историко-правовой анализ развития государственной службы как социального и правового института необходим, в первую очередь, для практического использования богатого исторического опыта в процессе государственного строительства, обеспечения эффективной работы всех государственных институтов власти, а также институтов народовластия. Более того, история показывает характерные для различных периодов ошибки тех или иных реформ, что позволяет сделать определенные выводы, с тем, чтобы избежать этих ошибок в дальнейшем.

 

Формирование эффективной системы управления государственной службой представляет собой ключевое и первоочередное звено в комплексе мер по реформированию государственной службы Российской Федерации и совершенствованию этого института в соответствии с современными требованиями государственного управления.