Анализ государственной службы как самостоятельного государственно-правового института

В тот период государственная структура Российской Федерации состояла из взаимоисключающих начал. С одной стороны, президентская власть, федерализм, принцип разделения и взаимного ограничения властей, ответственности перед обществом. С другой - система Советов с ее монополией на власть и коллективной ответственностью за принимаемые решения. Законодательное оформление становления новой российской государственности шло путем принятия поправок к Конституции РСФСР, федеральных законов, деклараций, указов Президента РСФСР. Важнейшими этапами в правовом отношении стали начавшаяся судебная реформа, учреждение Конституционного Суда РФ, обновление уголовного и уголовно-процессуального законодательства, создание нормативных правовых документов, регламентирующих деятельность государственной службы. В этих условиях решающим оказалось воздействие правовых механизмов - принятие Конституции РФ, вступление в силу Положения о федеральной государственной службе, утвержденного Указом Президента РФ от 22 декабря 1993 г. (основные идеи этого Положения способствовали развитию законодательства о государственной службе на федеральном уровне и в субъектах РФ), принятие Гражданского кодекса РФ, Федеральных законов: «О Конституционном Суде Российской Федерации», «Об основах государственной службы Российской Федерации», «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», аналогичные законы субъектов Федерации.

В соответствии с решением Президента РФ 12 декабря 1993 г. состоялись выборы в двухпалатное Федеральное Собрание - в Совет Федерации и Государственную Думу. Одновременно с ними проводился референдум по проекту новой Конституции России, подготовка которого была начата еще летом 1993 г.

Выборы в декабре 1993 г. и принятие новой Конституции РФ заложили правовые основы новой российской государственности, явились их конституционным оформлением и важнейшим этапом демократического обновления России.

Конституция провозгласила продолжение государственного строительства России на основе принципов федерализма. Согласно ей носителем суверенитета и единственным источником власти в РФ является ее многонациональный народ. Он осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления8.

За 1992-2005 гг. в стране проделана значительная работа по становлению новой системы государственного управления.

Принят ряд мер по организации в новых условиях государственной службы как правового и социального института; по подбору, расстановке, подготовке и переподготовке, повышению квалификации кадров; созданию и укреплению кадровых структур практически во всех федеральных, региональных и местных органах; фактически заново созданы на федеральном и региональном уровнях многие службы (налоговая, антимонопольная, занятости и др.)9.

Ключевое значение на первоначальном этапе становления государственной службы сыграл Федеральный закон «Об основах государственной службы Российской Федерации» (1995 г.), который заложил правовые основы организации государственной службы России и установил правовое регулирование деятельности государственных служащих РФ. Это в значительной мере ускорило процесс образования новых форм государственной службы. Она стала приобретать относительную самостоятельность, где более явно проявлялись ее коренные отличия от партийно-советской государственной службы.

За период с 1992 по 2001 г. в России была проведена кропотливая работа по реформированию и созданию новой системы государственности, в том числе становлению современной государственной службы. В частности, закреплены принципы:

• верховенства Конституции РФ и федеральных законов над иными нормативными правовыми актами;
• обязанности государственных служащих признавать, соблюдать и защищать права и свободы человека и гражданина;
• единства системы государственной власти, разграничения предметов ведения между Российской Федерацией и субъектами Федерации;
• равного доступа граждан России к государственной службе в соответствии со способностями и соответствующей профессиональной подготовкой10.

Принят ряд определенных мер по организации в новых условиях государственной службы как правового и социального института по подбору, расстановке, подготовке и переподготовке, повышению квалификации кадров, созданию и укреплению кадрового аппарата в федеральных и региональных органах.

В то же время в рассматриваемый период не было оснований утверждать, что становление государственной службы в Российской Федерации завершилось. Она не приобрела еще необходимой достаточности, определенности, законченности и зрелых форм. Служба функционировала во многом на основе циклического воспроизведения некоторых связей и отношений, существовавших в дореформенный период. Оставалось множество нерешенных вопросов в области укрепления государственности и совершенствования регулирования современной системы государственной службы. В результате вновь возникла необходимость дальнейшего реформирования государственной службы в России.

Подтверждение этому можно найти в научно-практических изысканиях ученых, отмечающих, что «на рубеже конца 90-х годов в службе накопился ряд проблемных аспектов:

• отсутствие общей целостности системы государственной службы;
• она функционирует как служба в отдельном органе государственной власти, то есть носит ведомственный характер;
• заметно снизились эффективность и престиж государственной службы;
• слабо используются современные технологии государственного управления;
• непоследовательно ведется кадровая политика;
• не сформированы соответствующие механизмы профилактики коррупции в службе;
• статус государственных служащих не соответствует возлагаемой на них ответственности;
• усиливаются бюрократизация и информационная закрытость деятельности органов государственного управления;
• не разработаны пути эффективного взаимодействия государственной и муниципальной службы»11.

Отмечалось отсутствие функционирования конституционного поля, согласованного правового законодательства, вертикали федеральной исполнительной власти, слабость судебной системы и органов прокуратуры, отсутствие государственной дисциплины, высокая коррумпированность функционирующих государственных структур, развитие сепаратизма и местничества12.

Подводя итоги работы, проделанной в нашей стране за 1992-2000 гг. по созданию новой системы государственности и становлению современной государственной службы, можно сделать следующие выводы.

Освоение Конституции РФ 1993 г., несмотря на выявившиеся некоторые ее недостатки, дало возможность сформировать «костяк» новой российской государственности, государственного и муниципального управления, института государственной и муниципальной службы.

Конституция РФ 1993 г. впервые в отечественной истории закрепила на конституционном уровне положения, связанные с государственной службой.

Утвержденное Указом Президента РФ Положение о федеральной государственной службе (1992 г.), Федеральный закон «Об основах государственной службы Российской Федерации» 6т 31 июля 1995 г. № 119-ФЗ нормативно закрепили ряд важнейших понятий (госслужба, госдолжность, госслужащий и др.) и положений, связанных с государственной службой.

Однако этот Федеральный закон фактически не стал законом прямого действия, поскольку предусматривал принятие дополнительно около двух десятков федеральных законов, которые должны были пополнить его нормы реальным содержанием.

Был принят ряд мер по организации в новых условиях государственной и муниципальной службы как правового и социального института, по подбору, расстановке, подготовке и переподготовке, повышению квалификации кадров, созданию и укреплению кадровых структур практически во всех федеральных, региональных и местных органах.

Органами государственного и муниципального управления много было сделано по слому прежней административно-командной системы управления, подбора, подготовки и расстановки работников органов государственной власти и управления, по переходу от административно-командной к рыночной экономике и к современной демократичной государственной и муниципальной кадровой политике.

Однако к новому столетию в России осталось еще множество нерешенных проблем в области укрепления государственности, совершенствования регулирования системы госслужбы (взяточничество, коррупция государственных и муниципальных служащих, конфронтация представительной и исполнительной властей, потеря эффективности управления и др.).

По преодолению этих и других недостатков многое было намечено сделать в ходе реализуемых в стране административной, судебной и военной реформ, реформы государственной службы и местного самоуправления.

Особенно много задач перед органами власти и их аппаратом осталось нерешенными в области экономики, социальной сферы, межнациональных отношений.

Таблица №1

Сравнительная таблица государственной службы Петровских времен и современности.

Признаки	Статская служба	Государственная служба

 

 

 

 

В результате реформаторской деятельности царя Петра I в России была проведена серьезная рационализация системы государственного управления и государственной службы.

1. В первой четверти XVIII в. при Петре I были ликвидированы сословно-представительные органы (Боярская дума, Земские соборы) и установилась абсолютная монархия.
2. Петр I отделил персону государя от государства и создал полноценную государственную службу, правовой основой которой стала «Табель о рангах всех чинов воинских, статских и придворных от 24 января 1722». От этой даты обычно и отсчитывают начало государственной службы в России.
3. В конце 1708 г. Петр I разделил Россию на 8 обширных административных округов, названных губерниями. Губернии возглавлялись губернаторами, назначаемыми царем (им же была поручена новая деятельность - полицейская).
4. Высшим учреждением петровской администрации стал правительствующий Сенат, сменивший прежнюю Боярскую думу.
5. Вместо сложной, запутанной и бессистемной структуры приказов - рыхлого и нединамичного аппарата приказов и воевод - Петр I создал высшие и центральные учреждения нового типа, положил начало переходу от традиционной малоэффективной организации управления к административной системе, построенной с учетом европейского опыта. Им были созданы Правительствующий сенат, отраслевые административные департаменты (предшественники министерств), 11 Коллегий и Святейший Синод (также на правах коллегии). Введены они были по шведскому образцу. В отличие от приказов все вопросы государственного управления были четко распределены между коллегиями. Президент коллегии назначался царем13.

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Глава 3. Анализ государственной службы как самостоятельного государственно-правового института

 

 

 

Начало XXI в. охарактеризовалось поиском системы государственной власти в стране, соответствующей историческим традициям управления и способной адекватно ответить на современные вызовы. Спустя десятилетие после принятия Конституции РФ было осознано, что необходимо не просто сформировать те или иные органы власти, а превратить их в государственные институты, эффективность функционирования которых в минимальной степени была бы обусловлена субъективными особенностями, волей и способностями того или иного государственного деятеля14. Этот процесс становления институтов государственной власти Российской Федерации должен был сопровождаться институционализацией и законодательным закреплением правовых статусов и организационных форм с непременным наполнением их содержанием, практикой деятельности, которые им конституционно предписаны.

Как отмечал Президент РФ в 2008 г. во вступительном слове к Комментарию к Федеральному закону «О государственной гражданской службе Российской Федерации», «формирование законодательства о государственной службе, оптимально сочетающее мировые стандарты нормативного качества с историческими особенностями отечественного опыта, представляет собой необходимый элемент правового обеспечения преобразований, осуществляемых на современном уровне государственного строительства»15.

Еще в дореволюционной юридической литературе встречаются толкования государственной службы как особого вида деятельности. К примеру, известный ученый А.И. Елистратов подчеркивал, что «то, что делает государственная власть во внутреннем управлении, науку административного права интересует постольку, поскольку эта деятельность касается граждан... Власть, управление не может являться субъектом юридического отношения в какой-либо отвлеченной, безличной форме. Участниками публичного правоотношения могут быть лишь живые люди - должностные лица, облеченные этой властью» (Елистратов А.И. Административное право. М., 1911.).

Также Н.М. Коркунов отмечал, что «службой государству в широком смысле можно назвать всякую деятельность в пользу государству». Давая определение государственной службе, он трактовал ее как «особое публично-правовое отношение служащих к государству, основанное на подчинении и имеющее своим содержанием обязательную деятельность, совершаемую от лица государства и направленную к осуществлению определенной задачи государственной деятельности» (Коркунов Н.М. Русское государственное право. СПб., 1914. Т. 1.). Данные подходы делают акцент на принцип служения государству.