Миграция. В чем минусы и плюсы

Подобные  сведения, к сожалению, не разрабатываются в отношении иностранцев, работающих в России. По сути дела, учет этой категории мигрантов отражает лишь количество выданных иностранным гражданам разрешений на право трудовой деятельности в Российской Федерации. Так, например, в 2003 году таких разрешений было выдано около 378 тысяч. Приведенная величина вовсе не означает, что все эти люди находились на территории России в течение года, поскольку занятости иностранцев свойственны сезонные колебания. Кроме того, велика вероятность включения в отчетность разрешений, выдаваемых повторно одним и тем же работникам. Это обстоятельство делает данные ФМС достаточно спорным индикатором занятости иностранцев в России. Подобные недостатки нередки при учете иностранных трудящихся. Ведущие эксперты в области систем сбора данных о мигрантах отмечают, что для получения реальной картины непременно должны выделяться первичные и повторные разрешения, а также указываться срок действия контракта²⁶.

Одним из источников путаницы в цифрах неожиданно стал Закон о квотах на выдачу иностранным  гражданам приглашений на въезд  в РФ в целях осуществления  трудовой деятельности. Когда были опубликованы квоты на 2004 год, во многих средствах массовой информации появились заголовки примерно такого звучания: "В 2004 году в Россию на работу смогут приехать 213 тысяч иностранных граждан. Это более чем в два раза меньше, чем раньше" или "Гастарбайтеров уполовинили"²⁷. В то же время, в газете ФМС "Миграционный вестник" от 26 марта 2004 года было опубликовано интервью с прежним главой ФМС, в котором, в частности, было сказано, что если в 2003 году в РФ официально трудились 378 тысяч иностранцев, то в нынешнем ожидается, что их будет не менее 450 тысяч.

В чем  же причина таких расхождений  в оценках, и как соотнести  эти цифры с тем, что сказал глава (на тот момент) ФМС? Оказывается, квота касается только лиц, которым  требуется виза для въезда в Россию. Непосредственно из Закона о правовом положении иностранных граждан и о квотах это понять трудно. Судя по всему, даже сами чиновники не знают об этой особенности, иначе более аккуратно оперировали бы этими данными. Почему бы законодателю, или руководителям ФМС при общении со средствами массовой информации не уточнить, к кому относятся публикуемые цифры, чтобы не возникло путаницы, которой вокруг миграции хватает и без того.

Центральный банк данных иностранных  граждан лиц без  гражданства. Нельзя сказать, что власти не предпринимают никаких мер для того, чтобы улучшить ситуацию со статистикой миграции, в первую очередь - международной. Принятый в 2002 году Закон о правовом положении иностранных граждан (статья 26), предусмотрел создание Центрального банка данных иностранцев, находящихся на территории России. В принципе, это чрезвычайно нужное и важное дело, которое может привести к появлению в нашей стране динамичной и масштабной национальной системы сбора и обработки данных о зарубежных мигрантах.

Однако, ситуация, сложившаяся вокруг создания этого банка данных пока совсем неясная. Вопросы конструирования его макета, структуры данных, методик и программы их разработки, оказались недоступны для обсуждения в профессиональных кругах специалистов, работающих с данными о населении и, в частности, о мигрантах. Гражданская наука и государственная статистика не допущены к участию в обсуждении даже самых общих вопросов создания этого банка данных, не говоря уже о вопросах перечня переменных, которые будут вноситься в базу данных, алгоритма их обработки, коррекции, агрегирования и так далее. Вопросы доступа к обобщенной информации также пока не обсуждаются.

К разработке банка данных привлечены ведомства, в основном далекие от традиционной статистики населения²⁸. Создание конструкции банка данных поручено организациям, выигравшим конкурс в рамках Федеральной целевой программы "Электронная Россия", которая курируется Министерством связи и информатизации. Закрытость этой темы для обсуждения в кругу специалистов в области учета населения, ученых и практиков, не позволяет оценить, насколько этот банк данных будет приспособлен для статистической обработки информации, как будет происходить корректировка ввода, оценка его качества и т.д. В развитых странах методики формирования государственной статистики, в том числе собираемой административными системами, открыты и опубликованы.

В своих  выступлениях руководители МВД и  Федеральной миграционной службы пока говорят только об одной функции банка данных - контрольной, что еще раз указывает на то, что он будет приспособлен в основном для поиска индивидуальных сведений о конкретных лицах. Насколько он будет годен для обработки массивов информации, пока не известно. Равно, как не известны показатели, которые планируется разрабатывать, не определен круг потенциальных пользователей и условия доступа к данным.

Для анализа  массовых процессов и явлений  требуются не индивидуальные, а обобщенные, обезличенные данные, при получении которых должны соблюдаться определенные правила и учитываться особенности предмета учета, в данном случае, мигрантов. Поэтому так важно еще на этапе проектирования банка данных предусмотреть возможности работы с массивами информации, получать не только самые простые распределения признаков, но и возможность анализировать более сложные их сочетания.

Будет ли это учтено при проектировании банка данных, не известно. Сможет ли государство получить развернутую  характеристику совокупности иностранных граждан, пребывающих в России, кроме половозрастного состава и структуры по гражданству и странам прибытия? Иными словами, пока не ясно, получит ли в результате Россия мобильную базу данных, похожую на регистры иностранцев в ряде развитых стран.

Открытым остается вопрос публикации данных в открытом для общественности формате. В информационном сообщении, о ходе работы по созданию ЦБД, которое в узких кругах не так давно распространили его заказчики, прямо сказано, что обмен информацией будет осуществляться между абонентами банка (федеральными министерствами и ведомствами РФ) в соответствии с регламентом.

Соображения конфиденциальности не объясняют нежелания  основных ведомств, отвечающих за создание банка данных (в первую очередь - МВД), более открыто обсуждать ход создания ЦБД и условия доступа к агрегированным данным. Вспомним недавнюю историю с базой данных клиентов крупнейшего оператора сотовой связи России, когда диски с конфиденциальными сведениями о частных лицах практически свободно продавались на рынке. Это позволяет говорить о том, что часто у нас агрегированные данные оказываются защищенными лучше, чем частные.

Причины и последствия  кризиса статистики миграции. Безусловно, сложившаяся ситуация в области учета миграции, (в первую очередь внешней), во многом связана, как с объективными, так и субъективными причинами. К первым можно отнести:

• Отсутствие в РФ традиций учета международной миграции.
• Постоянное отставание нормативной и институциональной базы учета от требований изменяющейся миграционной и геополитической обстановки.
• Отсутствие эффективной системы контроля качества сбора и обработки данных.
• Проблема финансовых, технических и кадровых ресурсов в области сбора и обработки данных о миграции.

Однако, мы полагаем, что в настоящее время  главными причинами кризиса в области учета миграции, как внешней, так и внутренней, выступают обстоятельства скорее субъективные, чем объективные:

• Отсутствие координации в деятельности ведомств, ведущих различные системы учета международной и внутренней мобильности населения.
• Инерционность мышления некоторых лиц, принимающих решения в области учета мигрантов, непонимание того обстоятельства, что статистика миграции не ведомственное, а общегосударственное дело, игнорирование мнения гражданских специалистов в вопросах статистики миграции.

К чему приводит ситуация, сложившаяся в  области учета миграции в РФ? Во-первых, главная система сбора данных о мигрантах, текущий учет, не в  состоянии выполнять свои основные функции, т.е. уже не дает возможности  измерить объемы потоков по направлениям, описать их структуру, и, тем более, объяснить причинно-следственные связи между исследуемым процессом и другими общественными и экономическими явлениями. Ситуация такова, что отсутствуют достоверные сведения относительно объемов миграции. Искажен их состав, поскольку из учета выведены важнейшие категории долгосрочных трудовых и учебных мигрантов, поэтому, как отмечалось выше, лишенной смысла является публикуемая информация о причинах переезда. Это, в свою очередь, делает весьма проблематичной аналитическую работу по объяснению и прогнозированию миграционных процессов. Утрачено одно из главных преимуществ государственной статистики - единство методики сбора данных на всей территории страны.

Во-вторых, использование "альтернативных" источников, не предназначенных для статистических целей, приводит к тому, что неверно интерпретированные или тенденциозно понятые цифры, тиражируются в интервью руководящих лиц, непосредственно связанных с разработкой миграционной политики России, распространяются посредством СМИ, и, в итоге используются для влияния на настроения в обществе и правительстве. Постоянное напоминание о криминальных последствиях миграции и о миллионах "чужих", оказывающих "давление на рынок труда" и создающих "запал социальной мины", формирует общественное и государственное мнение и оправдывает преобладание в миграционной политике России ограничительных и запретительных методов. Многократное завышение числа нелегальных мигрантов, тенденциозные комментарии ситуации с акцентом на криминальные аспекты, нагнетание страстей, может использоваться для обоснования новых финансовых вливаний из бюджета в ведомства, ответственные за регулирование миграционных процессов в России²⁹.

В-третьих, в сложившихся условиях миграционная политика Российской Федерации не имеет  четких ориентиров в отношении объемов  и состава миграционных потоков  как внутренней, так и международной  миграции, или эти ориентиры искажены. Научное сообщество не имеет основы для анализа миграционных процессов и выработки рекомендаций в отношении миграционной политики. Труд ученых и статистиков лишается моральных стимулов, поскольку связан с обработкой заведомо некорректных данных. Образуются невосполнимые "провалы" в данных, нарушаются ряды наблюдения.

Возможные пути выхода из ситуации. Заметим, что идеальных систем учета миграции не существует, в том числе в странах с хорошо поставленной статистикой населения. Все источники данных имеют свои сильные и слабые стороны. Известные недостатки были присущи и текущему учету миграции в нашей стране. Однако создание новых систем потребует длительного периода становления и отладки. Поэтому так важно сохранить в рабочем состоянии те механизмы, которые достаточно хорошо работали на протяжении десятилетий и могут продолжать успешно функционировать еще многие годы. 
Для исправления критического положения в области учета миграции не требуется ни значительных финансовых вложений, ни каких-либо сложных организационных мероприятий. Необходимо лишь понять, что ведение учета мигрантов не может быть внутренним делом какого-либо одного ведомства, в первую очередь - МВД. Особо отметим следующее. В настоящее время Федеральная миграционная служба становится главной государственной структурой, аккумулирующей сведения о международной и, частично, внутренней миграции. Намечающиеся структурные перемены в МВД и возможное объединение ФМС с паспортно-визовой службой сделает это подразделение своего рода монополией в области статистической информации о мигрантах разных категорий. Поэтому так важно определить позицию ФМС в отношении качества данных, которые она будет собирать и разрабатывать. Следует предпринять шаги для предотвращения весьма вероятных и крайне нежелательных ограничений доступа к агрегированной информации.

Итак, что  можно и нужно сделать в  области учета мигрантов в  нашей стране?

1) Главная задача - приведение в порядок нормативно-правовых основ учета мигрантов. Категории мигрантов, подлежащих учету, процедуры сбора первичных данных, их накопления, обработки и распространения определяются специальными нормативными актами. Нынешнее положение с учетом миграции в России является следствием катастрофического несоответствия законодательной базы логике и нормам, применяемым в области сбора данных. Необходимо не только ревизовать существующие акты, но и создать новые, которые позволят создать более эффективную систему сбора статистической информации о миграции.

2) Налаженная в течение десятилетий схема разработки первичных материалов (листков статистического учета мигранта) органами государственной статистики позволяла до последнего времени получать достаточно разностороннюю информацию, годную не только для описания, но и для анализа миграционных процессов в нашей стране. Эта система по-прежнему работоспособна, отлажена, обеспечена техническими и кадровыми ресурсами, и единственное обстоятельство, мешающее ее эффективной работе - качество исходных данных, получаемых из МВД.

Поэтому, на наш взгляд, следует восстановить текущий учет миграции, составляя  первичные учетные документы  на всех мигрантов, граждан РФ и иностранцев, если они намереваются проживать  в новом месте не менее года. Все эти вопросы находятся  в компетенции МВД. Если необходимые коррективы будут сделаны, то государственная статистика миграции: во-первых, будет соответствовать рекомендациям ООН и во-вторых, мы получим надежные данные для правильного описания и анализа и прогнозирования миграционной обстановки. Для этого имеются все необходимые ресурсы. Дело только за тем, чтобы МВД, наконец, приняло новую инструкцию о регистрации, где вопросы учета мигрантов были бы отражены в логичной и корректной форме.

3) Пока центральный банк данных иностранцев находится в стадии конструирования, необходимо сделать этот процесс предметом профессиональной дискуссии, чтобы предусмотреть интересы главных потенциальных пользователей, в первую очередь Федеральной службы статистики РФ. Для этого следует обратиться к МВД, как главному заказчику, и Министерство связи и информатизации, как организации, финансирующий проект, с соответствующим предложением.

4) Необходимо провести межведомственный семинар, в котором все федеральные органы и службы, собирающие данные о мигрантах разных категорий - МВД (ПВУ и ФМС), Министерство науки и образования, и др., могут выработать совместную стратегию по качеству собираемых данных, их сопоставимости, а также обсудить, какие показатели можно рассчитать на основе собираемых данных. В числе обсуждаемых вопросов должны быть условия распространения информации и ее доступность для пользователей. 
На наш взгляд эти шаги позволят вывести Россию из информационного "провала" в отношении данных о миграции и с небольшими затратами создать современную, многогранную и продуктивно работающую систему статистики миграции. Только тогда наша миграционная политика будет иметь надежную базу для оценки изменения ситуации и выработки обоснованных и своевременных решений.