Миграция. В чем минусы и плюсы

В настоящей  статье мы остановимся на некоторых  наиболее важных моментах, характеризующих  современное состояние учета  миграции в России.

В чем проявляется  неадекватность текущего учета миграции? Когда заходит речь о том, сколько, к примеру, в Россию прибыло мигрантов, сколько их из России выбыло, принято оперировать данным официальной статистики, часто не имея представления о том, каким образом они формируются и насколько соответствуют истине.

На протяжении нескольких десятилетий главным, (и  практически единственным, кроме  переписей и редких обследований), источником данных о миграции в России (и ранее - СССР), был так называемый текущий учет. Эта национальная система сбора и обработки информации появилась практически одновременно с паспортной системой в тридцатых годах прошлого века и стала ее вечным спутником. Оформляя прописку по новому месту жительства, работники адресных бюро (а позднее - паспортных столов), составляли на мигрантов несколько первичных учетных документов. Часть из них оставалась в милиции, а так называемые "адресные листки прибытия" (или выбытия)⁴, направлялись на обработку в органы государственной статистики.

Можно по-разному относиться к прописке или регистрации, но определенно  следует признать, что на этой основе была создана и успешно работала в течение почти 70 лет уникальная система сбора данных о миграции. Эти данные позволяли исследовать  объемы миграционных потоков по направлениям и их состав. Но именно эта система пострадала наиболее всего в годы реформ, поскольку авторы изменений, законодательно внесенных в систему регистрации, не предусмотрели, как это может отразиться на учете миграционного движения⁵.

Главный недостаток современного текущего учета - значительная недооценка реальных объемов  миграции. Проблема статистики внутренней миграции состоит в недоучете больших совокупностей мигрантов, особенно в регионах, притягивающих население. В конце 1995 года МВД изменило процедуру регистрации (прописки). При этом мигранты были искусственно разделены на 2 категории: постоянных, (регистрируемых по месту жительства), и временных, (регистрируемых по месту пребывания).

В соответствии с правилами, изданным в МВД в  конце 1995 года, листки статистического  учета мигранта составляются только на постоянных мигрантов. При этом срок временной регистрации практически  не ограничен. Ранее его можно  было неоднократно продлевать в течение года, теперь регионы сами решают, как часто мигранты должны проходить перерегистрацию. В Москве период временной регистрации может достигать 5 лет, и мигрант, тем не менее, не будет включен в статистическое наблюдение. При этом альтернативного учета временных мигрантов в МВД не производится. В рамках административной статистики МВД учитываются лишь факты выдачи свидетельств о временной регистрации, в том числе, повторно.

В области  учета внешней миграции также существуют значительные трудности, в первую очередь касающиеся учета прибывающих. В течение последних лет МВД несколько раз меняло правила регистрации иностранных граждан в РФ. Введение, сначала в 2000 году, а затем в 2003 году новых правил регистрации иностранцев (после получения ими разрешения на временное проживание и вида на жительство) привело к значительному сокращению числа учтенных государственной статистикой событий переезда, т.е. своеобразным "провалам" в сборе первичных данных. Это во многом объясняет резкое "снижение" миграционного притока в Россию, зафиксированного государственной статистикой в последние годы⁶. При этом реально мигранты продолжали прибывать в Россию, но, уже не попадая в поле статистического наблюдения, поскольку регистрировались теперь "по месту пребывания", не имея основания для постоянной регистрации "по месту жительства".

Полагаем, что здесь необходимо сделать  некоторые пояснения, касающиеся хронологии изменений правил учета мигрантов. Основная проблема состоит в том, что нормативный акт, в котором определяется процедура сбора первичной информации о мигрантах, меняющих место жительства, (составление первичной статистической формы №12), относится только к гражданам Российской Федерации. Этот документ, в котором описываются категории мигрантов, подлежащих учету в рамках государственной статистики, называется "Правила регистрации и снятия с регистрационного учета граждан Российской Федерации по месту пребывания и месту жительства" (1995 год).

Разработчики  этих Правил оказались заложниками  ограничений Закона о свободе  передвижения и выбора места жительства, который также относится только к гражданам РФ. В то время (в  начале 1990-х годов) еще не существовало адекватного законодательства относительно иностранцев, прибывающих и остающихся в России. До 2002 года правовое положение иностранных граждан регулировалось Законом 1982 года и Постановлением Кабинета министров СССР (от 26 апреля 1991 года №212), не способными адекватно определить процедуру регистрации иностранцев в России. В то же время имела место инерция в практике регистрации: еще сильны были ощущения принадлежности к одному государству жителей бывших союзных республик, многие из которых имели паспорта СССР. Поэтому в 1997 году было решено регистрировать и учитывать этих людей так же, как граждан России⁷. В мае 2002 года это решение по сути дела было отменено⁸.

С октября 2000 года в соответствии со специальным  Указанием МВД РФ⁹ все иностранные граждане и лица без гражданства должны были сначала в обязательном порядке получить вид на жительство, а уже затем регистрироваться в обычном порядке. В некоторых регионах были изданы инструкции, предписывающие порядок регистрации иностранцев после получения ими вида на жительство. Вслед за этим документом были изданы региональные инструкции о порядке регистрации лиц, не являющихся гражданами России. В том числе в них предписывалось составление на этих людей листка статистического учета мигранта¹⁰.

Поскольку вид на жительство, в соответствии с законодательством, тогда могли  получить только ближайшие родственники граждан и резидентов России - супруги  и дети (исключая родителей, братьев  и сестер), резко сократился контингент формально зарегистрированных мигрантов. В действительности, все, кто не смог получить вид на жительство, были вынуждены регистрироваться по месту пребывания, то есть, перейти в категорию, не подлежащую статистическому наблюдению.

После принятия в 2002 году Закона о правовом положении иностранных граждан, правила регистрации иностранцев стали в большей степени соответствовать законодательству, в том смысле, что листки статистического учета мигранта на иностранцев более составляться были не должны. Тем не менее, опубликованные Госкомстатом сведения о распределении мигрантов, прибывших в Россию на жительство из-за границы, показывают, что в 2002 году из 184612 прибывших, 166325 (90,1%) были гражданами РФ, а 15311 - иностранцами. В 2003 году эти потоки составили 129144 - всего, 108767 (84,2%) - граждане РФ и 17257 - иностранцы¹¹.

О чем  это говорит? Скорее всего, инструкции 2000 года, согласно которым листки статистического  учета составлялись на иностранцев, получивших вид на жительство, не были отменены специальными указами или распоряжениями. Поэтому сейчас сложилась парадоксальная ситуация - сотрудники милиции, производящие регистрацию, руководствуются разными нормативными актами, часто устаревшими или противоречащими друг другу. В органах регистрации нет единого подхода к составлению первичных форм статистического учета. Причем разные подходы, при отсутствии контроля, могут, по-видимому, применяться, как в различных регионах, так и разными сотрудниками, работающими в одном и том же пункте регистрации. Где-то в отношении иностранцев учет по форме 12 вести прекратили, а где-то по-прежнему ведут. Иными словами, государственная статистика утратила одно из своих главных преимуществ - единство методики сбора первичной информации на территории всей страны. Теоретически, если бы все работники паспортно-визовых подразделений МВД строго следовали Правилам регистрации граждан РФ по месту пребывания и месту жительства, то государственная статистика "увидела бы" только миграцию граждан России. Остается задать вопрос: может ли считаться достоверной национальная статистика, не имеющая под собой единой методики сбора первичной информации во всех регионах?

Еще хуже обстоят дела с учетом выбытий из России. В соответствии с законодательством, люди, меняющие место жительства не обязаны сниматься с регистрационного учета в прежнем месте. Если переезд осуществляется внутри РФ, отметка о выбытии делается после того, как из паспортного стола по новому месту жительства поступит информация о прибытии мигранта. В отношении международной миграции эта процедура стала невозможной.

С регистрационного учета снимаются, вероятно, только те люди, которые продают свое жилье  в связи с выездом из России за рубеж на постоянное жительство. Остальные имеют полное право с регистрационного учета не сниматься. Как отмечают статистики, до недавнего времени некоторые страны, куда на постоянное жительство направлялись основные потоки мигрантов из РФ, требовали документы о снятии с регистрационного учета в России. В последние годы эти требования были сняты практически везде, за исключением некоторых государств, входящих в СНГ¹².

Это обстоятельство приводит к значительным расхождениям в определении объемов миграции из России по данным российской статистики и статистики страны вселения¹³. По некоторым оценкам числа иммигрантов из России, фиксируемые зарубежными источниками, как минимум на 20% превосходят данные МВД¹⁴. Расхождения в точности прибывших и вывших приводят к тому, что публикуемые Госкомстатом данные о миграционном сальдо далеки от реальности.

Если  обратиться к истории, то мы увидим, что учет миграции - это "вторичный  продукт" паспортной системы и  института прописки. Как отметил  в своем эссе о советской паспортной системе В. Попов, в стране всегда существовал двойной учет движения населения, важнейший - в милиции, второстепенный - в Госплане. В период становления паспортной системы приоритет в задачах адресных бюро определялся специальной инструкцией 1935 года и был следующим, во-первых, оказание содействия административным органам в розыске необходимых им лиц, во-вторых, выдача справок о местожительстве граждан и лишь в-третьих, учет движения населения. В приказе НКВД от 16.12.1938 указывалось, что адресные бюро создавались для улучшения работы милиции по розыску преступников, а не для учета движения населения¹⁵.

Отметим, что в инструкции, действующей  в настоящее время¹⁶, среди множества функций, возложенных на паспортно-визовые службы, (осуществляющие регистрацию мигрантов), учет движения населения не значится вовсе¹⁷. Однако в современных условиях становится очевидно, что учет мигрантов вовсе не внутреннее дело МВД. Это министерство должно все-таки отвечать за внутренние дела всего государства, а не только самого себя. Поэтому так важно сменить ведомственный подход на государственный и по-другому посмотреть на проблему учета миграции.