Теоретические основы формирования доходов бюджета

По мысли авторов, реализация этих двух мер позволит повысить прозрачность и объективность межбюджетных отношений, а также усилит выравнивающий эффект от их предоставления.

В случае превышения общего объема дотаций на поддержку мер по обеспечению сбалансированности бюджетов субъектов РФ 50% общего объема дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов РФ, которое будет свидетельствовать о вертикальной разбалансировке бюджетной системы, предложено осуществить следующие меры:

· увеличить ставку НДФЛ;

· снизить тариф страхового взноса в ПФР;

· сократить объем дотаций на сбалансированность;

· увеличить расходы федерального бюджета на предоставление трансфертов из федерального бюджета бюджету ПФР.

Это позволит относительно равномерно увеличить доходную базу бюджетов всех субъектов РФ и обеспечить их ресурсами, необходимыми для финансирования мероприятий, учитываемых при предоставлении дотаций на сбалансированность.[21,c.20].

Мировой практике известны три принципиальных подхода к решению проблемы разделения налогов в федеративном государстве:

1) закрепление налогов за определенным  уровнем власти и разграничение  полномочий по взиманию налогов, то есть каждый орган власти  на определенном уровне бюджетной  системы вводит свои собственные  налоги и сборы самостоятельно  или центральное правительство  дает четкий и исчерпывающий  перечень различных налогов и  сборов;

2) совместное использование базы  налогообложения (модель «разные  ставки») – соединение в рамках  определенного вида общегосударственного  налога нескольких ставок, самостоятельно  устанавливаемых разными уровнями  власти;

3) долевое распределение налогов (модель нормативного разделения  налогов), т.е в бюджет каждого  уровня власти подлежит законодательно  установленная доля той суммы  конкретного налога, которая должна  быть собрана на соответствующей  территории исходя из общей  налоговой ставки. В основе определения  конкретных пропорций межбюджетного  распределения налогов могут  лежать различные критерии: на основе численности населения, степени урбанизации, среднедушевого уровня доходов или иных показателей.

В основе второй и третьей модели лежат совместные налоги, которые в свою очередь используются двумя способами: исчисляются по разным ставкам и распределяются по единым и дифференцированным нормативам. На практике же при построении налоговых систем в экономически развитых странах наблюдается та или иная комбинация этих моделей.

Так, в ряде государств на региональном и местном уровнях соответствующие власти могут вводить собственные налоги, а федеральные налоги поступают преимущественно в федеральный бюджет.

Бюджетное устройство Российской Федерации предусматривает, что региональные и местные налоги служат лишь добавкой в доходной части соответствующих бюджетов. Главная часть при их нормировании – это отчисления от федеральных налогов, т.е преимущество отдается совместным налогам. В соответствии с Налоговым кодексом РФ на территории Российской Федерации определен перечень налогов и сборов с разграничением на федеральные, региональные и местные налоги и сборы. Региональные и местные налоги, не предусмотренные НК РФ, устанавливаться не могут. И не зависимо от распределения налогов по уровням бюджетной системы принимать решение по отдельным вопросам взимания налогов соответствующие органы власти могут лишь в пределах своей компетенции.

При разграничении доходных источников целесообразно придерживаться следующих подходов:

1. поступления от налогов, рост которых напрямую связан  с благосостоянием населения  данного муниципального образования (налог с продаж потребительских  товаров и т.п.), следует зачислять  в местные бюджеты; 
сборы, представляющие собой плату за бюджетные услуги (пошлины, административные платежи), должны поступать в бюджет органов власти, предоставляющих соответствующие услуги;

2. налоги, носящие перераспределительный  характер, подлежат закреплению  за федеральным уровнем власти;

3. налоги, поступления от  которых резко сокращаются в  периоды экономического спада  и растут в периоды экономического  подъема (например, налог на прибыль  предприятий), следует закреплять  за региональным бюджетом, а местным  бюджетам оставлять более стабильные  налоговые источники.

Западный ученый А.Шах выделяет два основных критерия, с помощью которых можно определить, какому уровню бюджетной системы соответствуют те или иные доходные источники:

- эффективность управления: налогообложение  тех или иных налоговых баз  должно производиться теми уровнями  бюджетной системы, которые обладают  наиболее полной информацией  об их величине.

- соответствие доходных источников  расходным полномочиям: налоговый  инструмент, предназначенный для  осуществления определенной политики, должен быть представлен в  распоряжение того уровня бюджетной  системы, который проводит эту  политику.

По мнению Игудина А.Г. важен и такой принцип распределения налоговых доходов по уровням власти: чем масштабнее налоговая база, тем на более высоком уровне она должна облагаться. Закрепление за территориальными органами власти наиболее мелких доходов позволяет сократить административные расходы для их мобилизации в бюджет.

По этой причине рекомендуется полностью разделить между уровнями бюджетной системы налоги по принципу "один налог - один бюджет", в том числе с возможным созданием региональных и местных налоговых служб и казначейств,[20 с.37].

Так, касательно формирования доходных источников узаконен отказ от расщепления федеральными законами налоговых доходов от региональных и местных налогов и установлены нормативы по целому ряду налоговых доходов на уровне 100%, это означает существенный шаг к реализации принципа «один налог – один бюджет».

Предложенный вариант распределения доходов направлен на максимально возможное сокращение регулирующих доходов, их преобразование в доходы «закрепленные». Это позволит повысить предсказуемость и стабильность налоговых доходов каждого уровня бюджетной системы, создать стимулы для экономического развития соответствующих территорий, повышения эффективности использования бюджетных средств.

Действующая   система  госуправления  построена   по  иерархическому  принципу, где  каждый  уровень  управления  подчиняется  вышестоящему уровню  и  не  несет  полной  политической ответственности перед населением за свою деятельность. Можно сказать, что политическая ответственность целиком лежит на федеральных органах государственной власти. Подобная система не дает местным руководителям    необходимой    мотивации    для    инициативной,    полноценной    работы    по    социально - экономическому развитию регионов. К тому же не работает в полную меру такой важный институт демократического государства, как управление на уровнях: региональном, муниципальных образований,  поселений. [26, ст.14].

Отсутствие четко правового разграничения полномочий между органами государственной власти  субъектов РФ, с одной стороны, и муниципалитетов с другой, бюджетная несамостоятельность местного самоуправления является наиболее острыми проблемами в процессе становления последнего на сегодняшний день [29, ст.28].

Исходя  из  обозначенных  выше  проблем,  в  предстоящем    периоде  меры  по  дальнейшему  совершенствованию  системы  государственного  управления  должны  быть  направлены  на оптимизацию  государственных  функций  и  их  эффективное  распределение  между  всеми  уровнями государственного  управления.  Региональная  политика  в  части  административной  реформы  должна быть  нацелена  на  повышение  эффективности  работы  местных  органов  власти,  ибо  регулировать  из центра все возникающие на местах проблемы невозможно и не нужно. Местные органы власти должны быть наделены всеми необходимыми полномочиями и соответствующими финансовыми ресурсами,  чтобы  всемерно  способствовать  повышению  социального  благополучия  населения,  экономическому развитию регионов [26,ст. 14].

Одной из главных целей обозначенных в бюджетном послании Президента на 2013 -2015 годы, стала необходимость развития межбюджетных отношений, т.е расширение самостоятельности и ответственности регионов, в частности закрепление в федеральном законодательстве права субъектов Российской Федерации определять категории граждан, которым необходима поддержка.

Органы государственной власти субъектов Российской Федерации и органы местного самоуправления должны иметь весомые цели для расширения собственной доходной базы бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов.

В ближайшие годы необходимо закончить работу по распределению полномочий между уровнями публичной власти. Вместо практики делегирования субъектам Российской Федерации исполнения федеральных полномочий необходимо осуществлять передачу полномочий субъектам Российской Федерации на постоянной основе, обязательно предусмотрев и передачу субъектам Российской Федерации постоянных источников доходов в экономически обоснованном объеме.

Органам государственной власти субъектов Российской Федерации и органам местного самоуправления необходимо осуществить работу по мобилизации доходов и оптимизации расходных обязательств, акцентировать внимание расходах в социально-экономических направлениях, а так же на увеличении в бюджетной сфере заработной платы.

Необходимо  выполнить план поэтапной отмены льгот, которые установлены на федеральном уровне, применение которых приводит к неполучению доходов региональных и местных бюджетов. Если  введенные льготы на федеральном уровне признаны подходящими, то тогда нужно продумать  механизм компенсации выпадающих доходов этих бюджетов.

Для того чтобы дать оценку  эффективности принимаемых мер по увеличению доходной базы, главы регионов и муниципальных образований должны , должны обладать соответствующей  информацией о зачислении на соответствующих территориях доходов в региональные и местные бюджеты. Вот поэтому нужно наладить взаимодействие между налоговыми органами и заинтересованными органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления [19].

В  силу указанной дифференциации в России целесообразно  создать такую систему разделения налогов на федеральные, региональные, местные  с зачислением их в соответствующие бюджеты, которая максимально бы удовлетворяла бы интересы бюджет любого уровня. Соответственно, одной из главных задач модернизации существующей системы межбюджетных отношений  является совершенствование методических подходов к определению финансовой помощи. Межбюджетные отношения имеют важное экономическое, политическое и социальное значение для успешного развития федеративного устройства.[29, ст.14].

Эти подходы должны основываться на использовании групп показателей, характеризующих налоговый потенциал конкретного региона (муниципального образования), достигнутый в нем уровень  жизни, эффективность налогового администрирования [28, cт.57].

При разграничении доходных источников уместно заострить внимание на следующих подходах:

- получение средств от налогов, рост которых непосредственно  связан с обеспеченностью населения  муниципалитета (налог с продаж  потребительских товаров и т.п.), т.е. их следует зачислять в  местные бюджеты;

-      сборы, которые представляют  собой плату за бюджетные услуги (пошлины, административные платежи), должны напрямую поступать в  бюджет органов власти, которые  предоставляют соответствующие  услуги;

- налоги, которые носят перераспределительный  характер, подлежат закреплению  за федеральным уровнем власти;

- налоги, поступления от которых  резко сокращаются в периоды  экономического спада и растут  в периоды экономического подъема (например, налог на прибыль предприятий), необходимо закреплять за региональным  бюджетом, а местным бюджетам  оставлять более стабильные налоговые источники [27, ст. 35].

Важно, чтобы разграничение полномочий и ответственности между уровнями управления не сводилось к проведению функционального анализа и механическому закреплению различных функций за определенным уровнем управления, а реально повысилась ответственность региональных органов власти перед населением, ослабилось патерналистское отношение центра к вопросам развития регионов и адекватно этому изменилась бюджетная система.

Анализ существующей бюджетной системы показывает, что ее несовершенство зависит не только от общих проблем государственного управления, но и от следующих факторов:

- ¾   зависимости доходной  части федерального бюджета от  мировых цен на минеральное  сырье;

-¾   диспропорций  в  социально-экономическом  развитии  регионов,  что  приводит  к  фискальному неравенству регионов [26, ст. 15].

Центр возлагает на местные органы власти, например, сельским поселениям, муниципальным образованиям,  значительный  объем  расходных  обязательств  без  передачи  соответствующих  финансовых средств.

Состояние  децентрализации  управления  и  межбюджетные  отношения  показывает,  что  процесс реформирования находится в стадии постоянного совершенствования, но при этом необходимо, на наш взгляд, осуществить следующее: