Сущность, цель, задачи и организация финансового контроля в рыночной экономике

Здесь необходим анализ информации по следующим позициям:

• объем реализации программы;

• достигнутые цели и их соответствие запланированным;

• причины деформации целей, если таковые были;

• реальные сроки реализации программы и их соотношение с ранее утвержденными сроками;

• соотношение окончательных расходов по программе с запланированными и причины их расхождений.

Оценка эффективности программы и факторов достижения ее уровня поможет не только объективно оценить работу органов власти, ответственных за реализацию программы, но и укажет алгоритм действий, необходимых для блокирования малоэффективных целевых программ.

Кроме того, оценка эффективности позволит выявить пути и механизмы деятельности по повышению эффективности и результативности данной и последующих целевых программ. Это особенно важно в условиях явного недостатка бюджетных средств в стране.

Доминирующий в настоящее время подход к аудиту предполагает, что его органы должны уделять основное и исключительное внимание финансовым проблемам, однако, как уже говорилось выше, органы государственного аудита должны смотреть на объект своей деятельности шире. Финансы – это лишь звено в общей структуре деятельности, рассматриваемой как «цель – средство – результат». Финансы, предстающие как важнейшее средство решения проблем, органически связаны с другими элементами деятельности. Искусственно отделить их возможно (что и делалось до сих пор), но разрыв диалектических цепочек неизбежно сказывается на эффективности аудита. В этой связи представляется, что современный государственный аудит должен присутствовать во всех структурных элементах деятельности государства. С одной стороны, аудит рассматривает все проблемы сквозь призму финансов, с другой – он будет обращаться не только к финансовым, но и к другим, связанным с ними «нефинансовым» (социальным, культурным) проблемам и следствиям.

Особенную значимость подобное расширение горизонта контроля приобретает в связи с тем, что ни один другой независимый контрольный орган все подсистемы общества в их целостности не контролирует, а государственный аудит лишь за общественными финансами приводит к тому, что гражданское общество получает незначительную альтернативную информацию о том, как им управляют.

Аудит рациональности призван ответить на вопрос о том, находится ли в научных рамках возможного то или иное решение, которое предлагают органы государственной власти. Данный аудит должен реализовываться органом государственного аудита до принятия управленческого решения органом публичной власти. Он представляет собой контроль в той части, которая на текущий момент не только не освоена на практическом уровне, но и не осмыслена на уровне теоретических представлений.

Речь идет о введении в правовое поле рекомендаций науки. Аудит рациональности должен дать возможность органам государственной власти увидеть независимое, не связанное политическими представлениями мнение о рациональности реализации предлагаемых управленческих решений, их возможности, осуществимости, последствиях.

Суть аудита рациональности заключается в том, что каждый крупный бюджетный проект должен быть промоделирован; каждая модель должна быть исследована на устойчивость; каждый фактор устойчивости должен быть проверен на критичность. Конечно, это добавляет работы с проектами на стадии их разработки и лоббирования, но зато уменьшает риски пустой растраты материально-финансовых ресурсов.

Аудит рациональности должен применяться к проектам как на макроуровне (для какой-нибудь из отраслей социальной сферы в целом), так и на микроуровне – при реализации отдельных целевых инновационных программ в социальной сфере.

Анализ ресурсной обеспеченности проектов очень важен, поскольку он может показать, что органы власти предлагают взять на себя заранее ничем не обоснованные, а значит невыполнимые обязательства. К сожалению, в настоящее время такие случаи нередки, особенно в части целевых программ, и на региональном уровне. В результате такие программы либо вообще не финансируются, либо финансируются в столь малом объеме, что достичь поставленных в них целей становится невозможным. Очевидно, что это не только пагубно сказывается на эффективности использования бюджетных средств, но и на отношении населения к власти; растет отчуждение между государством и обществом, не видящим конкретных дел за громкими обещаниями.

Резюмируя эту форму государственного аудита, отметим, что аудит рациональности основан не на финансовом аудите, а на проведении экспертизы, т.е. исследовании и оценки проекта путем анализа информации в определенной области в целях выполнения задач, стоящих перед органом государственного аудита. Аудит рациональности дает ответ на вопрос о том, возможно ли вообще исполнить предложенный проект.

Аудит адекватности

В отличие от аудита рациональности, аудит адекватности осуществляется уже в отношении управленческих решений, реализовать которые возможно. Он отвечает на вопрос о том, к каким последствиям для социальной сферы приведет реализация принимаемого решения и при каких условиях реализация данного решения будет носить устойчивый характер.

Органам государственного аудита следует осуществлять аудит адекватности как до принятия решения, так и в период, когда соответствующее решение реализуется. Его результаты ориентированы на органы, принимающие и реализующие соответствующие управленческие решения. Они должны помочь таким органам в эффективном достижении поставленных целей. К тому же аудит адекватности способствует оценке необходимости внесения каких-либо корректировок в уже принятые решения. Иными словами, аудит адекватности сводится к проверке исполнимости бюджета.

Динамика зависит не от планируемых в бюджете величин (переменных модели), а от параметров макроэкономических моделей, редко становящихся предметом обсуждения на парламентских слушаниях по бюджету. Таких, как акселератор, мультипликатор, эластичность, со значениями которых связаны макроэкономические зависимости, являющиеся целевыми функциями или ограничениями бюджетной политики. Поэтому динамика не очевидна без специальных исследований критического поведения бюджета во времени. Именно по неким критическим значениям макроэкономических параметров и проходит та условная граница, которая отделяет потенциально исполнимый бюджет от бюджета принципиально неисполнимого.

Грубо говоря, мы «вращаем» критические параметры до тех пор, пока не сталкиваемся с проявлением неустойчивости бюджетной траектории. Любые, даже мелкие неблагоприятные изменения тех или иных факторов внешней среды могут стать фатальными. Так реализуется «бюджетная фильтрация». Контроль государственного бюджета при этом является средством достижения динамического равновесия в экономике. Органам государственного аудита следует сосредоточить внимание на отслеживании состояния определенных параметров, позволяющих оценивать бюджетную траекторию. Если она находится в границах устойчивости, значит исполнению бюджета и достижению определенных при его принятии целей ничего не угрожает.

На этом уровне, который можно назвать макроуровнем аудита адекватности, органы государственного аудита также не прибегают к финансовому аудиту и ограничиваются проведением обследования – вида контрольных мероприятий, представляющих оперативное выявление положения дел по определенному вопросу, входящему в компетенцию Палаты, в целях определения целесообразности проработки данной проблемы и необходимости проведения проверки. Таким образом, аудит адекватности основывается на осуществлении обследований, которые, в случае необходимости, могут быть дополнены и финансовым аудитом.

Рассмотрим теперь последнюю форму государственного аудита – аудит эффективности.

В рамках аудита эффективности проверяется уже не процесс принятия решений органами представительной и исполнительной власти и не ход их реализации, а фактически достигнутый в результате этих решений эффект. В этом смысле аудит эффективности рассматривает уже не расходование бюджетных средств, а оценивает эффективность исполнения бюджета в целом. В своей широкой трактовке аудит эффективности исходит из того, что эффективный результат в природе, обществе и экономике – равновесный. Соответственно, равновесие служит критерием определения эффективности. Такие способы взаимодействия, которым отвечает неравновесие, являются незавершенными, переходными, а в конечном итоге – неэффективными.

В отличие от аудита рациональности, основанного на экспертизе, и аудита адекватности, использующего как методологию финансового анализа, так и обследований, аудит эффективности целиком основан на финансовом анализе и проводится во взаимосвязи с финансовым аудитом – традиционной формой контроля над финансовыми средствами.

При аудите целевой программы после ее завершения перспективным может быть применение не столько аудита эффективности в чистом виде, сколько «комплексного аудита», представляющего собой совокупность аудита эффективности, аудита соответствия и аудита отчетности. Такой подход позволяет одновременно проверить порядок ведения финансовой документации, порядок расходования бюджетных средств, а также эффективность их использования.

2.3 Важнейшие итоги контрольно-ревизионной и экспертно-

аналитической деятельности по направлениям деятельности

Счетной палаты, возглавляемым аудиторами Счетной палаты

Контроль за формированием и исполнением доходов федерального бюджета осуществлялся под руководством аудитора Счетной палаты В.П. Горегляда

В отчетный период по данному направлению деятельности Счетной палаты проведено 36 контрольных мероприятий на 70 объектах.

В ходе проверок были выявлены финансовые нарушения и несвоевременное перечисление таможенных платежей в федеральный бюджет на сумму 39,2 млрд. рублей, недопоступление налоговых и таможенных платежей в бюджетную систему Российской Федерации – на сумму 2,0 млрд. рублей. По результатам проверок зачислено в федеральный бюджет 57,4 млрд. рублей по фактам несвоевременного перечисления в предыдущие годы таможенных платежей.

Для устранения выявленных нарушений и недостатков по результатам контрольных мероприятий в соответствии с решениями Коллегии Счетной палаты направлено 14 представлений Счетной палаты.

Приоритетными направлениями работы были проверки администрирования налога на добавленную стоимость и его возмещения экспортерам, налогообложения реализации алкогольной продукции, добычи полезных ископаемых, таможенно-тарифного регулирования внешнеэкономической деятельности, эффективности действующего законодательства о банкротстве, а также законодательства о государственной регистрации юридических лиц.

Контроль расходов федерального бюджета на международную деятельность осуществлялся под руководством аудитора Счетной палаты В.С. Косоурова

В отчетный период по данному направлению деятельности Счетной палаты проведено 35 контрольных мероприятий на 153 объектах.

Проверками выявлены финансовые нарушения в сумме 39 116,0 млн. рублей, в том числе нецелевое использование средств бюджетной системы в сумме 25,3 млн. рублей.

В результате принятых мер устранены финансовые нарушения в сумме 35,2 млн. рублей.

Для устранения выявленных нарушений и недостатков по результатам контрольных мероприятий в соответствии с решениями Коллегии Счетной палаты направлено 33 представления Счетной палаты.

Вскрыты нарушения в работе Минфина России, МИДа России (включая подведомственные организации и загранучреждения), МПР России, Гохрана России, Роспрома, Росимущества, ФГУП "Госзагрансобственность", внешнеэкономических объединений.

Существуют серьезные проблемные вопросы в учете, содержании и использовании государственной собственности за рубежом. В структуре Правительства Российской Федерации не определен единый орган, ответственный за управление зарубежным федеральным имуществом, не сформирована целостная система управления государственной собственностью за рубежом, в том числе зарубежными финансовыми активами Российской Федерации, выраженными во вкладах (долях, паях, акциях) в уставных капиталах зарубежных предприятий.

Имеют место серьезные недостатки и нарушения при использовании средств федерального бюджета, выделенных на капитальное строительство и реконструкцию объектов федерального имущества за рубежом. Распоряжения Правительства Российской Федерации о строительстве зарубежных объектов в ряде случаев не исполняются в установленные сроки, в результате чего происходит значительное удорожание строительных работ и, соответственно, снижается эффективность выделенных капитальных вложений.

Наблюдается тенденция уменьшения объемов предоставляемых кредитов иностранным государствам, что отрицательно влияет на экспорт товаров и услуг в области экономического сотрудничества с иностранными государствами, прежде всего, в сооружении инвестиционных объектов.

Минфином России не обеспечивается своевременное финансирование расходов на пополнение государственных запасов драгоценных металлов и драгоценных камней, в связи с чем кассовое исполнение по администрируемому Гохраном России источнику финансирования дефицита федерального бюджета (статья "Государственные запасы драгоценных металлов и драгоценных камней") составило в 2007 году только 32,9% бюджетной росписи, что не позволило в полной мере осуществить закупки ценностей в Госфонд России.

Контроль за государственным долгом, банковской системой, Центральным банком Российской Федерации, кредитно-финансовыми учреждениями и финансовыми рынками осуществлялся под руководством аудитора Счетной палаты Н.И. Табачкова