Развитие на современном этапе государственного и муниципального кредитования

Порядка 90% всех кредитов, предоставляемых  странам дальнего зарубежья предоставляется  Китаю, Вьетнаму и Индии, т.к. они  аккуратно выполняют свои обязательства. Одновременно несколько уменьшается  объем кредитов странам СНГ.

Остается ограниченной сфера  кредитования. В основном энергетические проекты, в том числе строительство  атомных электростанций. Среди них: АЭС «Козлодуй» в Болгарии, «Куданкулам» в Индии, «Ляньюнган» в Китае, плотина «Сиди-эль-Беррак» в Тунисе, гидроэнергетический комплекс «Аль Вахра» в Марокко, «Плейконг» и «Сесан 3» во Вьетнаме.

Практически все кредиты  являются связанными, т.е. они предназначаются  для финансирования поставок и услуг  российских предприятии и таким  образом способствуют развитию производственной базы в самой России. Среди головных компаний, которые получают кредиты, – «Атомстройэкспорт», «Сельхозпромэкспорт», «Зарубежнефть» [29].

В отличие от Федерации  субъекты РФ продолжают в настоящее  время активно использовать бюджетные  кредиты для поддержки различных  отраслей экономики.

Например, в Законе о бюджете  г. Москвы на 2003 г. отмечено намерение  Москвы и дальше развивать практику бюджетного кредитования. В ст.35 Закона определены лимиты предоставления бюджетных  кредитов в части сроков возврата, выходящих за пределы 2003г., по следующим  основным направлениям:

• поддержки малого предпринимательства – до 90 млн руб.;
• продовольственное обеспечение города – до 773 млн. руб.;
• поддержки промышленности – до 1620 млн. руб.;
• осуществления инвестиционной деятельности – до 2000 млн. руб.;
• поддержка туризма – до 90 млн. руб.

Бюджетное кредитование осуществляется при условии взимания процентов  за пользование бюджетными средствами исходя из ставки финансирования ЦБ РФ, действующей на момент предоставления кредита, но не менее 1/4 этой ставки.

Совокупность долговых обязательств субъекта образует государственный  долг субъекта РФ. Формы долговых обязательств субъекта РФ соответствуют формам долговых обязательств РФ [1].

 В соответствии с  Законом 1993г. № 4807-1 субъекты  РФ получили право заимствовать  средства из иных бюджетов, у  коммерческих банков или выпускать  ценные бумаги. Этот же закон  предусматривал, что максимальный  размер соотношения общей суммы  займов, кредитов, иных долговых  обязательств соответствующего  бюджета и объема его расходов  будет установлен дополнительно.  Такая мера вполне оправданна, поскольку опыт развитых стран  Запада дает нам многочисленные  примеры банкротства отдельных  территорий, в том числе и таких  крупных городов, как Нью-Йорк. Однако долгое время заемная  деятельность территорий в пределах  нашего государства законодательно  не ограничивалась.

Первые ограничения заемной  деятельности субъектов Федерации  были установлены указами Президента. Однако они касались только тех субъектов, которые размещали свои заимствования  на внешних рынках [11, c. 7-8].

Бюджетный кодекс ввел следующие  ограничения:

1)  предельный объем  государственного долга субъекта  РФ (точно так же, как и муниципального  долга) не должен превышать  объема доходов соответствующего  бюджета без учета финансовой  помощи из бюджетов других  уровней бюджетной системы (ст. 107);

2)  предельный объем  расходов на обслуживание долга  субъекта РФ не должен превышать  15% объема расходов его бюджета  (аналогичные ограничения установлены  и для муниципалитетов) (ст. 111).

Если при исполнении бюджета  субъекта РФ нарушаются требования, регулирующие предельные объемы расходов на обслуживание и погашение государственного долга, и субъект РФ не в состоянии  обеспечить обслуживание и погашение  своих долговых обязательств, Бюджетный  кодекс (ст. 112) допускает применение следующих мер: назначение проверки исполнения бюджета субъекта РФ; передачу исполнения бюджета субъекта РФ под  контроль Министерства финансов РФ; принятие других мер, предусмотренных бюджетным  законодательством [15, c.45-56].

В середине 90-х годов объемы заимствований территорий быстро увеличивались. Среди регионов, выпустивших и  успешно разместивших займы, были не только такие экономически развитые регионы, как Татарстан, Московская область, Санкт-Петербург, Москва, но и  экономически слабые регионы. Средства, привлекаемые путем выпуска ценных бумаг стали важным источником финансирования расходов бюджета для ряда территорий, например для Санкт-Петербурга, Ленинградской  области, Астраханской области.

Однако под влиянием кризиса 1998г. многие субъекты РФ были вынуждены  провести реструктуризацию своего долга. Возникшие при погашении проблемы вынудили заемщиков больше внимания уделять управлению своей задолженностью. Например, вопросами заемной деятельности в Москве занимается Комитет муниципальных  займов и развития фондового рынка, который является единым заемщиком  в условиях казначейского исполнения бюджета Москвы. В соответствии с  распоряжением мэра Москвы от 20.01.00 № 42-РМ «О некоторых вопросах функционирования городской заемно-инвестиционной системы» приоритетными задачами городской заемно-инвестиционной системы являются [1]:

• обеспечение своевременного и полного обслуживания долговых обязательств;
• ритмичное финансирование городской инвестиционной программы за счет заемных средств;
• осуществление эффективного управления городским долгом в целях сокращения расходов на его обслуживание.

Комитету разрешено открывать  ссудные счета при привлечении  кредитов, счета для обеспечения  размещения облигационных займов, валютные счета, специальный транзитный счет для проведения операций по рефинансированию долга Москвы.

В целях установления контроля за ценными бумагами субъектов РФ было принято постановление Правительства  от 30 сентября 2000г. № 754 «О государственной  регистрации нормативных правовых актов, содержащих условия эмиссии  ценных бумаг субъектов РФ или  муниципальных ценных бумаг, и об отчетах о проведенной эмиссии». Необходимость в таком постановлении  назрела давно. Практика регистрации  в Минфине проспектов эмиссии  региональных ценных бумаг возникла еще в 1994г. Но ее формально-разрешительный характер и отсутствие требования представлять отчеты о результатах размещения бумаг как раз и привели  к тому, что контроль над этим процессом со стороны федерального центра оказался утерянным. Сказалось  и то, что бюджетный процесс  в регионах часто носил формальный характер. Законы о бюджете в регионах не содержали статей о лимитах  на внутренние и внешние заимствования, сама задолженность порой вообще нигде не отражалась. Отчеты о результатах  размещения ценных бумаг в Минфин не представлялись. В результате проконтролировать  объем долгов того или иного региона  не могли ни сами руководители субъекта РФ, ни федеральная власть[29].

Теперь для регистрации  всех ценных бумаг субъектов РФ и  муниципалитетов требуется представить  в Минфин РФ: заявление, условия выпуска  ценных бумаг, копию закона субъекта или решение органа местного самоуправления о бюджете на соответствующий год, данные о величине и структуре долга субъекта (муниципалитета); выполнение эмитентом ограничений, установленных бюджетным законодательством по величине долга и дефицита бюджета; наличие просроченной задолженности.

Во исполнение этого постановления  был издан приказ Минфина от 6 апреля 2001г. №З0 (зарегистрирован Минюстом 21 мая 2001г., №2718), который утвердил стандарты раскрытия информации о ценных бумагах субъектов РФ или муниципальных ценных бумагах, содержащейся в решении о выпуске ценных бумаг субъектов РФ или муниципальных ценных бумаг и в отчете об итогах эмиссии этих ценных бумаг [30].

2.2 Проблема управления государственными кредитами и пути ее решения

Назначение государственного кредита проявляется в первую очередь в том, что он является средством мобилизации в руках  государства дополнительных финансовых ресурсов. В случае дефицитности государственного бюджета, дополнительно мобилизуемые финансовые ресурсы направляются на покрытие разницы между бюджетными расходами и доходами. При положительном  бюджетном сальдо мобилизуемые с  помощью государственного кредита  средства прямо используются для  финансирования экономических и  социальных программ. Это означает, что государственный кредит, являясь  средством увеличения финансовых возможностей государства, может выступать важным фактором ускорения социально-экономического развития страны [18, c. 78-85].

Принимая во внимание сложившиеся  в России экономические условия, хочется отметить, что государственный  кредит играет чрезвычайно важную роль в нашей экономике. От состояния  в этой отрасли кредитно-финансовой системы страны зависят важнейшие  показатели государственного бюджета, темпы роста экономической стабилизации, а также то, каким является положение  страны на мировой арене.

Именно поэтому особое внимание должно уделяться проблеме управления государственным кредитом. В экономическое литературе рассматривается  управление кредитом на макро- и микроуровнях раздельно. В целом необходимо отметить, что в процессе управления государственным  кредитом решаются следующие задачи [22, c.457-459]:

• минимизация стоимости долга для заемщика;
• недопущение переполнения рынка заемными обязательствами государства и резкого колебания их курса;
• эффективное использование мобилизованных средств и контроль за целевым использованием выделенных кредитов;
• обеспечение своевременного возврата кредитов;
• максимальное решение задач, определенных финансовой политикой страны.

Если рассматривать состояние  государственного кредита в сегодняшний  день, то важно отметить, что в  настоящее время Россия является не только должником, но и кредитором. Российская Федерация предоставляет  кредиты иностранным государствам, их юридическим лицам и международным организациям. На 2005 г. предельный размер государственных кредитов, предоставляемых РФ иностранным государствам (за исключением государств-участников СНГ), установлен в сумме 600 млн. долл. США. В 2004 году из средств федерального бюджета предоставлено на указанные цели 14412,46 млн. руб, в 2006 году предельный размер ассигнований федерального бюджета на реализацию Программы предоставления Российской Федерацией государственных кредитов иностранным государствам, их юридическим лицам на 2006 год в сумме до 21 336 257,8 тыс. рублей [12, c.133-135].

Если рассматривать заимствования  средств Российской Федерацией, то следует отметить тенденцию планомерного замещения внешнего долга внутренним. Так, в 1993 году внутренний государственный  долг составил 0,01 млрд. руб, в 1995 - 10,62 млрд. рублей, в 2000 году - уже 529,82 млрд. рублей, в 2006 - 851,15 млрд. рублей, а в 2007 планируется довести этот показатель до отметки 1.028,06 млрд. рублей. Причем в последнее время внутренний государственный долг формируется в основном за счет выпуска четырёх видов государственных ценных бумаг: ГКО, ОФЗ-ПК, ОФЗ-ПД, ОСЗ.

На фоне повышения внутреннего  государственного долга наблюдалась  обратная тенденция в отношении  внешнего государственного долга: по оценке Минфина, на начало 1995 г. внешний долг РФ составил 119,9 млрд. долл., в 2004 году структура  государственного внешнего долга включала: государственный внешний долг - 123,4 млрд.долл., в 2006 - 76,6 млрд. долл., а по состоянию на 2007 год - 52,0 млрд. долл. Быстрое снижение объема внешнего государственного долга произошло за счет списания с России части долга Лондонским клубом кредиторов в 2000 г., за счет досрочного погашения остатка обязательств в январе 2005 г. перед Международным  валютным фондом, а также досрочной  выплате в 2006г. наиболее крупной, политически  значимой и сложно управляемой категории  государственного внешнего долга - задолженности  перед Парижским клубом кредиторов [29].

Кроме того, важно отметить, что на протяжении не одного десятка  лет различными экономическими школами  ведется дискуссии по поводу использования  государственного кредита. В настоящее  время в высших политических кругах России также ведутся дискуссии  по данному вопросу. Однако необходимо признать, что большинство политиков  и экономистов отдают предпочтение использованию внутреннего государственного долга, а не внешнего. Это подтверждается политикой государственных органов  власти, направленной на стремительное  снижение внешнего государственного долга  и соответственно повышение внутреннего [15, c. 37-39].

Основными проблемами управления государственными кредитами являются:

• в последние годы Правительство концентрировало свои на реструктуризации своих обязательств, не уделяя должного внимания совершенствованию самой системы;
• отсутствие законодательно закрепленных целей государственных заимствований. Вне правового урегулирования остается порядок применения операций реструктуризации, обмена долговых обязательств на инвестиции, а также конверсии и консолидации займов;
• в действующем законодательстве не предусмотрена система ответственности за эффективность принимаемых решений при осуществлении заимствований и управления государственным долгом.

В условиях отсутствия единого  центра управления долговой политикой  четко не определены полномочия и  порядок взаимодействия в текущем  режиме Правительства, Минфина, МЭРиТ, Внешэкономбанка, а также Банка  России. На практике все это снижает  эффективность долговой политики;

• не налажен по-настоящему достоверный учет долговых операций. В Государственной долговой книге, в которой согласно БК должны регистрироваться все государственные заимствования, не отражен долг бывшего СССР;
• проблема оптимизации платежей по внешнему государственному долгу могла бы быть существенно смягчена за счет более активной работы с задолженностью перед Россией других государств, однако Минфин до сегодняшнего дня не смог наладить отдельного бюджетного учета платежей со стороны государств-должников;
• проблема повышения бюджетной отдачи от российской собственности за рубежом;
• отсутствует система эффективного управления государственными активами в иностранных акционерных обществах, в результате чего доходы ряда совместных зарубежных предприятий с государственным участием не направлялись в бюджет, а оставались в ведении коммерческих структур [30].