Публичные финансы

• обеспечение сбалансированности федерального бюджета при сохранении достигнутой в последние годы высокой степени долговой устойчивости;
• поддержание высокого уровня кредитных рейтингов России инвестиционной категории с перспективой создания предпосылок для повышения рейтингов до категории «А»;
• дальнейшее развитие национального рынка государственных ценных бумаг;
• обеспечение постоянного доступа Российской Федерации и национальных корпоративных заемщиков к внутреннему и внешнему источникам заемного капитала на приемлемых условиях, минимизация стоимости заимствований;
• поддержание мерами политики безопасных тенденций в сфере внешнего долга российского корпоративного сектора, в том числе ограничение притока спекулятивного капитала («горячих денег»).

Долговая  политика на внутреннем рынке капитала 

     Решение задачи поддержания высокой ликвидности  внутреннего рынка, обеспечения  присутствия на нем широкого круга  инвесторов и стимулирования инвестиционного спроса требует скорейшей реализации комплекса мер по повышению привлекательности рынка государственных ценных бумаг. В период 2010-2011 гг. Минфин России предпринял ряд мер в данном направлении. Были обеспечены:

1. регулярная публикация квартальных графиков размещения ОФЗ, а также ориентиров по доходности размещаемых выпусков государственных ценных бумаг накануне каждого аукциона;
2. периодические консультации с основными участниками рынка с целью выявления проблем, тормозящих его развитие, учета предпочтений участников относительно параметров предлагаемых выпусков ОФЗ;
3. отмена требования о предварительном депонировании денежных средств в день аукциона;
4. переход к размещению «эталонных выпусков» ОФЗ, т.е. выпусков со стандартными сроками до погашения и крупными объемами в обращении;
5. принятие поправок в федеральный закон «О рынке ценных бумаг» и Налоговый кодекс Российской Федерации, направленных на упрощение порядка осуществления выплат по ценным бумагам с обязательным централизованным хранением (закрепление за российскими депозитариями исключительного права на осуществление указанных выплат депонентам-владельцам ценных бумаг и выполнение депозитариями функций налогового агента).

     В результате проведенных мероприятий, на рынке ОФЗ произошли следующие  позитивные изменения:

• увеличилась ликвидность обращающихся выпусков (среднедневной оборот вторичных торгов ОФЗ вырос до 3 млрд. руб., то есть более чем в 4 раза по сравнению с 2009 г. (0,7 млрд. руб.);
• средний объем выпуска в обращении вырос с 45 до 83 млрд. руб.;
• в 4 раза увеличился средний объем размещения на аукционах – до 20 млрд. руб.;
• возросло число участников аукционов по размещению ОФЗ.

     В планируемый период предлагаемые инвесторам ОФЗ будут диверсифицированы  по срокам до погашения. При этом приоритетным направлением эмиссионной политики будет выпуск среднесрочных и долгосрочных государственных ценных бумаг. Эмиссия краткосрочных инструментов (до 1 года) рассматривается как исключительная мера, использование которой оправдано лишь в условиях крайне неблагоприятной рыночной конъюнктуры при отсутствии возможностей фондирования за счет эмиссии среднесрочных и долгосрочных государственных ценных бумаг. Такая практика позволит поддерживать на низком уровне риски ограничения доступа к рефинансированию, а также оптимизировать структуру государственного внутреннего долга по срокам до погашения. Исходя из необходимости поддерживать дюрацию портфеля ОФЗ на уровне 5 лет.

     Планируется выпускать ОФЗ с постоянной ставкой  купонного дохода. На нынешнем этапе  эмиссия ОФЗ с переменной ставкой купонного дохода, которая устанавливается в зависимости от динамики индекса потребительских цен или ключевых индикаторов денежного рынка, не относится к числу приоритетов долговой политики.

     Будет продолжен курс на обеспечение концентрации эмиссии в «эталонных выпусках» с большими объемами в обращении и погашением в «стандартных» точках кривой доходности облигаций, то есть 3, 5, 10, 15, 30 лет. Погашаемые в эти сроки выпуски облигаций наиболее востребованы инвесторами, так как позволяют им, в частности, хеджировать процентные и валютные риски. Поддержание высокой ликвидности «эталонных выпусков» ОФЗ планируется осуществлять путем регулярного обмена облигаций с приближающимися сроками погашения на новые «эталонные выпуски».

     Планируется продолжить практику публикации квартальных графиков аукционов по размещению ОФЗ. В целях выявления инвестиционных предпочтений, специфики спроса и ожиданий относительно объемов выпусков и динамики процентных ставок будет осуществляться регулярное взаимодействие с ключевыми участниками рынка ОФЗ. По их результатам, в случае значительных изменений ожиданий инвесторов и рыночной конъюнктуры, в график аукционов будут вноситься необходимые для поддержания стабильности рынка корректировки. Доходность размещаемых выпусков ОФЗ будет формироваться под влиянием, прежде всего, текущих потребностей бюджета (предложение) и в зависимости от рыночной конъюнктуры (спрос на облигации), с учетом решения стратегической задачи по достижению и поддержанию целевой дюрации портфеля ОФЗ на уровне 5 лет. Следует продолжить практику размещения государственных сберегательных облигаций (ГСО) для удовлетворения спроса со стороны институциональных инвесторов, прежде всего, осуществляющих размещение средств пенсионных накоплений. Дальнейшие меры по развитию внутреннего рынка будут направлены на совершенствование рыночной инфраструктуры и повышение ликвидности обращающихся выпусков государственных ценных бумаг. В этой связи предлагается направить долговую политику на решение следующих задач:

• Создание предпосылок (возможности) для расчетов по сделкам с ОФЗ с использованием международных депозитарно-клиринговых систем.

Решение указанной проблемы требует внесения изменений в закон «О рынке  ценных бумаг», направленных на упрощение  доступа иностранных участников (депозитариев) к рынку ОФЗ.

• Допуск ОФЗ к обращению на фондовой бирже.

В настоящее  время ОФЗ обращаются в секции государственных ценных бумаг (ГЦБ) ММВБ, корпоративные ценные бумаги торгуются на фондовой бирже ММВБ. В результате участникам рынка приходится заключать сделки с ОФЗ и корпоративными ценными бумагами с использованием разных счетов, что ограничивает их возможности по работе с различными видами финансовых активов. Кроме того, для участия во вторичных торгах в секции ГЦБ, в отличие от фондовой биржи, необходимо предварительно задепонировать деньги и ценные бумаги на торговом счете. Данное требование не позволяет участникам рынка гибко управлять своими позициями.

• Обеспечение возможности внебиржевого обращения ОФЗ.

В соответствии с положением Банка России от 25 марта 2003 г. № 219-П «Об обслуживании и обращении выпусков федеральных государственных ценных бумаг» ОФЗ могут обращаться только на бирже, то есть на ММВБ. При этом в мировой практике внебиржевая торговля государственными ценными бумагами широко распространена.

• Введение института централизованного учета прав собственности на ценные бумаги в общенациональном масштабе.

Создание  центрального депозитария направлено на повышение эффективности и  конкурентоспособности учетно-расчетной  инфраструктуры российского фондового рынка, повышение защиты прав собственности, а следовательно, на стимулирование роста иностранных инвестиций и в ОФЗ, и в корпоративные ценные бумаги.

• Унификация налоговых ставок по ОФЗ и корпоративным облигациям.

Налогообложение денежных выплат по купонам ОФЗ осуществляется по ставке 15%, а курсовая разница – по ставке 20%. Все виды доходов по корпоративным облигациям облагаются налогом по ставке 20%. В результате такой практики затрудняется сравнение доходности по корпоративным и государственным облигациям, а также усложняется бухгалтерский учет инвестиций в ценные бумаги, поскольку инвесторы не могут осуществлять взаимозачет финансового результата по операциям с государственными и корпоративными ценными бумагами без проведения дополнительных расчетов. 

Долговая  политика на международных  рынках капитала

     Период 2010-2011 гг. отличался постепенным  восстановлением мировой экономики  после финансово-экономического кризиса. Наблюдался постепенный рост доверия  инвесторов к эмитентам. Как следствие, имело место увеличение объема выпуска еврооблигаций как развитыми государствами, так и странами формирующихся рынков. При этом неопределенность ситуации в Европейском союзе и макроэкономические проблемы некоторых развитых стран способствовали повышению спроса на финансовые инструменты стран формирующихся рынков, включая Россию. В результате нам удалось успешно разместить в указанный период сразу три выпуска еврооблигаций Российской Федерации:

• два выпуска облигаций внешних облигационных займов с погашением в 2015 и 2020 годах на общую сумму 5,5 млрд. долл. США;
• впервые в истории основной и дополнительный выпуск еврооблигаций Российской Федерации в рублях (соответственно на 40 и 50 млрд. руб.) со сроком обращения 7 лет с доходностью 7,85% годовых по основному выпуску и 7% годовых – по дополнительному. Таким образом, в марте 2011 г. на международном рынке капитала появился новый тип государственных ценных бумаг – еврооблигаций в рублях, доходность по которым стала на 70 б.п. ниже доходности аналогичных по сроку ОФЗ.

     В целях сохранения присутствия России как суверенного заемщика на международных  рынках капитала и поддержания постоянного  доступа к ресурсам этих рынков в  предстоящий период планируется:

• осуществлять размещения еврооблигаций Российской Федерации в ограниченных объемах с учетом имеющегося спроса
• формировать репрезентативную кривую доходности заимствований в различных валютах, прежде всего, в долларах США и евро;
• ограничивать размещение на международном рынке капитала еврооблигаций в рублях;
• создавать предпосылки для привлечения долгосрочных инвесторов, диверсифицированных по типам и географическому признаку;
• поддерживать постоянный диалог с широким кругом глобальных инвесторов.

Государственная гарантийная поддержка

     Условия государственных гарантий, предоставляемых в период 2009-2011 гг., таковы, что возврат средств федерального бюджета, использованных в случае их исполнения, трудно прогнозируем. Существует вероятность возникновения невозмещаемых расходов. С точки зрения рисков федерального бюджета немаловажное значение имеет тот факт, что исполнение государственных гарантий происходит независимо от результатов реализации проектов, в поддержку которых гарантии предоставлялись. Получатели государственной гарантийной поддержки не несут каких-либо обязательств и ответственности в связи с реализацией или неэффективной реализацией поддерживаемых государством проектов.

     В целях повышения эффективности  инструмента государственных гарантий, а также управления рисками бюджета, связанными с их предоставлением, при оказании государственной гарантийной поддержки намерены в дальнейшем исходить из следующих основных принципов:

• установление единых подходов для предоставления госгарантий с общими «родовыми признаками» (отрасль экономики, регион, рынок и т.п.), вне зависимости от объекта государственной поддержки, отход от практики предоставления уникальных, нестандартных гарантий;
• распределение рисков между государством и участниками сделки (проекта), которой оказывается гарантийная поддержка;
• оказание гарантийной поддержки при условии удовлетворительного финансового состояния принципалов, по обязательствам которых предоставляются госгарантии (соблюдение указанного условия не предусмотрено, например, правилами предоставления гарантий по инвестпроектам и гарантий для реализации государственного оборонного заказа);
• наличие обеспечения возвратности средств, использованных на исполнение госгарантий (например, по гарантиям по инвестпроектам не предусмотрено обеспечение права регрессного требования Российской Федерации к принципалу);
• соблюдение определенных ограничений получателями государственной поддержки на период действия госгарантий (например, отмена премиальных и бонусных выплат высшему менеджменту), а также установление ответственности принципала за нереализацию поддерживаемых государством проектов.

Переход к активному управлению государственным  долгом

     Эффективное решение задачи по минимизации постоянно  растущих расходов, направляемых на погашение и обслуживание государственного долга, а также расходов по управлению присущими суверенным долговым обязательствам рисками диктует необходимость перехода к практике применения так называемых активных операций с государственным долгом. Их главное содержание состоит в целенаправленном воздействии на структуру задолженности (по срокам, используемым валютам и инструментам, процентным ставкам и т.п.).

     Опыт  ряда зарубежных стран показывает, что в данном контексте ключевое значение имеет создание подконтрольного государству специализированного рыночного института, обладающего необходимым набором полномочий и кадровым потенциалом. Применительно к нашей стране речь идет об ОАО «Российское финансовое агентство» (РФА), политическое решение о создании которого было принято еще в 2008 г. Данному институту отводится, с одной стороны, роль «фронт-офиса», отвечающего за взаимодействие с инвесторами и другими участниками финансовых рынков. Его деятельность будет призвана формировать и поддерживать адекватное восприятие инвестиционным сообществом кредитного риска России. С другой стороны, в перспективе к РФА перейдут функции основного консультанта Минфина России по вопросам оптимизации структуры и снижению расходов по погашению и обслуживанию государственного долга, минимизации процентных и валютных рисков федерального бюджета.