Федеративное  устройство России, разграничение прав и полномочий между центром и субъектами Федерации являются предпосылкой финансово-бюджетного федерализма.

Бюджетный процесс

 

    Бюджетный процесс – действия исполнительных и представительных органов власти по разработке и осуществлению финансово-бюджетной политики и управлению бюджетной системой страны называют бюджетным процессом. Его универсальные закономерности можно рассмотреть на примере нашей страны (рис. 3). Выделяют следующие этапы бюджетного процесса: 

1) бюджетное  прогнозирование;

2) составление  бюджета;

3) рассмотрение  и утверждение проекта бюджета;

4) исполнение  бюджета в течение бюджетного  года;

5) анализ и  контроль исполнения бюджета. 

    Бюджетное прогнозирование. Целью является разработка и обоснование оптимальных путей развития бюджета на основе сложившихся тенденций и социально-экономической конъюнктуры.

    Составление бюджета. – определение объема денежных средств, необходимых для финансового обеспечения функций, возложенных на органы государственной власти и местного самоуправления. Проект государственного (федерального) бюджета разрабатывается Министерством финансов. В нашей стране эта работа начинается в январе предшествующего года. На первой стадии формирования проекта бюджета разрабатываются сценарные условия социально-экономического развития на следующий год. После одобрения их Правительством Минфин разрабатывает основные характеристики доходов и расходов федерального бюджета на планируемый год. На второй стадии происходит распределение бюджетных средств по статьям бюджетной классификации, а также адресное распределение их между главными распорядителями бюджетных средств. 

    

    Рис.3. 

    Рассмотрение  бюджета состоит из нескольких этапов. На первом этапе Правительство вносит бюджет на рассмотрение в Государственную Думу Федерального Собрания РФ. На втором этапе Совет Государственной Думы направляет законопроект в Комитет Государственной Думы по бюджету, налогам, банкам и финансам. Там материалы рассматриваются депутатами с участием чиновников, экономистов, ученых. На третьем этапе проект федерального бюджета направляется Президенту, в другие комитеты Государственной Думы, а также в Счётную палату на заключение. В нём Счётная палата описывает результаты проверки на законность и обоснованность расходов и доходов, заложенных в проект федерального бюджета. После рассмотрения бюджета в парламентских комитетах он выносится на заседания Государственной Думы, которая принимает его в четырех чтениях.

    Исполнение  бюджета – это действия по изысканию и использованию бюджетных средств. С 1992 в России введено казначейское исполнение федерального бюджета, т.е. существует единый орган по исполнению бюджета – Федеральное казначейство. В том случае, если в процессе исполнения бюджета необходимо изменить какие-либо его статьи, то эти изменения принимаются в форме закона. Это лишает возможности Правительство РФ свободно манипулировать средствами и менять бюджетные приоритеты без согласования с Государственной Думой.

    Контроль  за исполнением бюджета является важным этапом бюджетного процесса. Контроль за исполнением государственного бюджета осуществляется представительными органами власти (парламентский контроль), и органами исполнительной власти (административный контроль).

    В России парламентский контроль осуществляет создаваемая Федеральным собранием. Счётная палата, которая проводит в министерствах, ведомствах и предприятиях проверки, связанные с формированием и исполнением федерального бюджета, а также с использованием бюджетных средств. Ежеквартально она предоставляет в парламент отчеты о ходе исполнения бюджета и дает ежегодное заключение по отчету Правительства об исполнении государственного бюджета.

Структура госбюджета

 

    Основы  бюджетного устройства Российской Федерации  определяются Конституцией страны и её государственным устройством как федеративной республики, субъектами Федерации которой являются республики в составе Российской Федерации, края, области, автономные округа. В соответствии с Конституцией РФ (ст.71и 132) и Бюджетным кодексом РФ (ст.10) бюджетная система Российской Федерации состоит из трёх уровней: 

1) Федерального бюджета и бюджетов государственных внебюджетных фондов;

2) Бюджетов субъектов Российской Федерации (региональных бюджетов) и бюджетов территориальных государственных внебюджетных фондов;

3) Местных бюджетов. 

    Бюджетная система Российской Федерации включает: федеральный бюджет, 21 республиканский бюджет республик в составе РФ, 55 краевых и областных бюджетов и бюджеты Москвы и Санкт-Петербурга, один областной бюджет автономной области, 10 окружных бюджетов, автономных округов и около 29 тысяч местных бюджетов (районные, городские, поселковые и сельские бюджеты).

    Бюджеты, входящие в бюджетную систему  Российской Федерации, самостоятельны и не включаются друг в друга, т.е. бюджеты субъектов Российской Федерации не включаются в федеральный бюджет, а местные бюджеты не включаются в региональные бюджеты.

    Принципы  функционирования бюджетной системы  Российской Федерации следующие: 

1) Единство бюджетной системы;

2) Разграничение расходов и доходов между уровнями бюджетной системы;

3) Самостоятельность бюджетов разных уровней;

4) Полнота отражения доходов и расходов бюджетов разных уровней;

5) Полнота отражения доходов и расходов бюджетов, бюджетов государственных внебюджетных фондов;

6) Сбалансированность бюджета;

7) Эффективность и экономность использования бюджетных средств;

8) Общее покрытие расходов бюджета;

9) Гласность;

10) Достоверность бюджета;

11) Адресность и целевой характер использования бюджетных средств. 

    Бюджетная система зависит от формы государственного и административного устройства страны. В унитарных государствах бюджетная система состоит из двух основных звеньев – государственного и местных бюджетов, в федеративных – из трех – федерального бюджета, бюджетов субъектов (частей) федерации и местных бюджетов. Иногда местные бюджеты в свою очередь подразделяются на отдельные уровни. Такое деление существует, например, в США.

    Структура консолидированного³ бюджета Российской Федерации: 
 

      

Рис. 4.

 
 
 

Рис. 6. 

На рисунках 5 и 6 представлены схемы доходов и расходов федерального бюджета Российской Федерации

Финансово-бюджетный  федерализм

 

    Финансово-бюджетный  федерализм – это разделение полномочий между центральными органами власти, властями субъектов Федерации и  органами местного самоуправления в области финансов, в частности, в бюджетной сфере.

    Финансово-бюджетный  федерализм реализуется главным  образом в ходе бюджетного процесса при мобилизации бюджетных доходов  и расходовании бюджетных средств.

    Финансово-бюджетный  федерализм базируется на следующих основных принципах: 

1) законодательном  разграничении полномочий по  расходам между органами власти  всех уровней управления;

2) обеспечении  соответствующих органов власти  необходимыми финансовыми ресурсами  для выполнения ими возложенных  на них функций;

3) обеспечении  вертикального и горизонтального  выравнивания доходов всех звеньев  бюджетной системы;

4) наличии  единых для каждого звена бюджетной системы формализованных прозрачных и всем понятных методов регулирования бюджетов;

(Указ Президента N 2268 «О механизме финансово-бюджетного федерализма»)

5) самостоятельности  и равноправии каждого бюджета,  входящего в бюджетную систему,  которые выражаются в самостоятельности

6) бюджетного  процесса, в том числе в определении  направлений использования бюджетных  средств, подконтрольности исполнения  бюджета соответствующим представительным  органом власти и т.д.

    В 1994г. в соответствии с Указом Президента РФ №2268 в механизм финансово-бюджетного федерализма вводится новая форма перераспределения средств между федеральными и региональными бюджетами – передача средств из федерального бюджета региональным бюджетам путем формирования фонда финансовой поддержки регионов и расчета размера выделяемых средств на основе специально разработанной формулы. Этот метод стал также использоваться и во взаимоотношениях между региональными и местными бюджетами. Применение его способствует объективизации межбюджетного распределения средств.

    Следует отметить, что процесс создания финансово-бюджетного федерализма в России не закончился. Предстоит решение ряда проблем: 

1) полномочия  всех уровней власти по расходам  должны полностью соответствовать  имеющимся у них полномочиям по доходам;

2) передача  расходов с бюджетов верхнего  уровня на бюджеты нижнего  уровня должна быть полностью  компенсирована одновременно передаваемыми  доходами;

3) должны  быть устранены встречные финансовые  потоки, когда доходы, создаваемые  на территории, изымаются в бюджет вышестоящего уровня, а затем в виде финансовой помощи, дотаций и субвенций передаются вниз;

4) следует  максимально сократить использование  такой формы межбюджетных отношений,  как средства, передаваемые по  взаимным расчетам;

5) Полный переход на казначейскую систему. 

С этой целью следует: 

1) более четко разграничить бюджетные полномочия между различными уровнями власти;

2) фиксировать в федеральных и региональных законодательных актах согласованные пропорции совместных налогов; 

3) создать более эффективный механизм корректировки диспропорций в формировании территориальных бюджетов;

4) создать механизм межбюджетных отношений, основанный на принципах прозрачности, гласности, равенстве возможностей получения помощи и льгот для всех территорий;

5) внедрить в практику формирования территориальных бюджетов нормативно-расчетные методы, основанные на разработке исполнительными органами власти и утверждении представительными органами власти минимальных государственных социальных стандартов, социальных и финансовых норм.

Дефицит и профицит бюджета

 

    При сбалансированном бюджете государственные  доходы равняются расходам. В том  случае, когда доходы больше расходов, превышение называется профицитом бюджета  или положительным сальдо бюджета. Бюджетный дефицит (отрицательное сальдо) существует при превышении расходов над доходами.

    Бездефицитность бюджета не означает еще «здоровья» экономики. Всегда необходимо обращать внимание на то, какой именно (государственный, региональный, муниципальный, консолидированный) бюджет исполняется с профицитом. Так, в последние годы государственный бюджет РФ исполняется с профицитом, однако консолидированный бюджет РФ дефицитен из-за отрицательного сальдо подавляющего числа региональных и почти всех местных бюджетов.

    В экономической теории сложились  несколько подходов к проблеме бюджетного дефицита.

    Первая  концепция: бюджет должен быть ежегодно сбалансирован. Вообще, стремление всеми  мерами бороться с бюджетным дефицитом  и не делать государственных заимствований  может привести к отрицательным последствиям для экономики любой страны. Допустим, наметился рост безработицы. Доходы населения падают, налоговые поступления сокращаются. Правительство, стремясь получить бездефицитный бюджет, должно либо увеличить число и повысить ставки налогов, либо сократить государственные расходы, либо использовать сочетание этих мер. Следствием этих мероприятий будет еще большее сокращение совокупного спроса и дальнейший спад в экономике. Такая бюджетно-финансовая политика ориентирована только на решение текущих экономических проблем, но не способна решать перспективные задачи. Правительство Е.Гайдара проводило в 1992 бюджетно-финансовую политику, базирующуюся на концепции резкого снижения государственных расходов на социальную политику, пытаясь таким образом сократить бюджетный дефицит. Однако ему не удалось ни ликвидировать бюджетный дефицит, ни остановить спад производства.