Проблемы формирования и использования Пенсионного фонда

    Однако по прошествии переходного периода  экономической  нестабильности

социалистическое   государство   начало   создавать   принципиально   новую

пенсионную систему, основанную на принципах конституционно гарантированного

государством  пенсионного обеспечения по старости, которая  была  введена  в

1927  году.  Действовавшая   в   СССР   система   пенсионного   обеспечения

функционировала  в  рамках  общей   системы   социального   обеспечения   и

социального страхования, которая предусматривала не только выплаты пенсий и

пособий различных  видов, но и различные  формы  социального,  медицинского,

санаторно-курортного обслуживания  трудящихся,  содержание  и  обслуживание

престарелых и  нетрудоспособных.

    В  соответствии  с  Конституцией СССР  все граждане  имели право на

материальное  обеспечение в старости, в случае болезни, полной или частичной

утраты  нетрудоспособности,  а  также  потери   кормильца.[5]   Это   право

реализовывалось путем общего социального обеспечения  служащих и колхозников

пособиями по временной  нетрудоспособности и выплатой за счет государства  и

колхозов пенсий по возрасту, инвалидности и  по  случаю  потери  кормильца,

другими формами  социального обеспечения.

    Хотя  данная  пенсионная  система  входила  в  так  называемую  систему

социального страхования, она не содержит  экономических  признаков  системы

государственного  пенсионного  страхования,   которые   наиболее   наглядно

выражаются в  базовых принципах  государственного  пенсионного  страхования.

Однако несмотря на многочисленные экономические недостатки, данная  система

имела одно важное преимущество – она обеспечивала абсолютно всем категориям

граждан минимально  необходимый  прожиточный  уровень.  Поэтому  пенсионная

система  до  1990  г.  носила  определение  -  государственное   пенсионное

обеспечение. Средства на  государственное  пенсионное  обеспечение,  как  и

другие средства на государственное социальное страхование, аккумулировались

в бюджете государственного социального страхования, который  в свою очередь,

входил в государственный  бюджет  страны.  Таким  образом,  эта  пенсионная

система была основана на консолидированной программе  финансирования выплаты

пенсий и полностью  зависела от сбалансированности государственного  бюджета

страны.   Бюджет   пенсионного   обеспечения   являлся   составной   частью

государственного  бюджета СССР и был включен  в него как по доходам, так и  по

расходам [6].

    Учитывая  относительно  низкие   уровни   пенсионного   обеспечения   и

достаточно  стабильные  темпы  экономического   развития   рассматриваемого

периода, нужно  отметить сбалансированность бюджета  социального страхования.

В тот период только в  1956  году  впервые  была  представлена  дотация  из

государственного  бюджета на социальное страхование. Она была направлена  на

покрытие существенно  возросших  расходов  на  выплату  пенсий  неработающим

пенсионерам из числа рабочих и служащих, и  членов  их  семей,  в  связи  с

введением в  действие Закона от 14.07.56  г.  “О  государственных  пенсиях”,

значительно расширившего круг лиц, имеющих право  на  получение  пенсии,  и

увеличившего  размер пенсии по отдельным группам  пенсионеров в два раза [7].

    Важным этапом формирования  цивилизованной  программы  государственного

пенсионного страхования  следует рассматривать середину шестидесятых  годов,

когда с 1 января 1965 г. государство установило право  на  получение  пенсий

колхозниками  в  период  наступления  соответствующего  возраста,  получения

инвалидности  либо по случаю  потери  кормильца.  Систематическое  повышение

уровня пенсионного  обеспечения  трудящихся,  увеличение  числа  пенсионеров

обусловили возрастание  в дальнейшем поступлений из государственного бюджета

в  фонд  государственного  социального  страхования.  Поскольку  взносы  на

социальное страхование не покрывали все расходы этой  системы,  недостающая

часть, поступавшая  из союзного бюджета, постоянно возрастала и в 80-е  годы

составила около 60% бюджета социального страхования

    Пенсии по государственному социальному страхованию  представляли  собой

гарантированные ежемесячные денежные выплаты, размер которых, как  правило,

соизмерялся с  прошлым заработком. В зависимости  от события, при наступлении

которого предоставлялось  пенсионное обеспечение по социальному  страхованию,

в законодательстве указанного периода выделялись  пенсии  по  возрасту,  по

инвалидности, по случаю потери кормильца на общих  и льготных  условиях,  за

выслугу лет[8].

    Материальное обеспечение инвалидов  войны,  с  детства  и  от  рождения

осуществлялось  за  счет  средств  союзного   бюджета,   бюджетов   союзных

республик. Военнослужащие рядового,  сержантского  и  старшинского  состава

срочной службы имели право на пенсию в случае инвалидности, а их семьи –  в

случае потери кормильца. Пенсии  этим  категориям  получателей  назначались

независимо от продолжительности военной службы  и  предшествовавшей  работы

военнослужащего.

    Пенсионное обеспечение генералов, адмиралов,  офицеров,  военнослужащих

рядового,  сержантского  и  старшинского  состава  сверхсрочной  службы   и

приравненных  к ним лиц, а также их семей  осуществлялось в  особом  порядке,

установленном Советом Министров СССР, за счет  сметы  Министерства  обороны

СССР.

    Пенсионное  обеспечение  работников  науки  по  условиям   и   размерам

отличалось  от пенсионного обеспечения других  категорий работников   и

регулировалось  специальным Положением о пенсионном  обеспечении  работников

науки, которое  в то же время не исключало возможности  получения  работником

науки   или   членом   его   семьи    пенсии    по    общему    пенсионному

законодательству[9].

    Часть  средств   союзного   бюджета   передавалась   в   виде   дотации

централизованному союзному фонду социального  обеспечения  колхозников.  За

счет средств  союзного бюджета выплачивались  также  и персональные  пенсии

союзного  значения.  За   счет   республиканских   бюджетов   выплачивались

персональные  пенсии республиканского значения. За счет местных  бюджетов  и

бюджетов автономных республик выплачивались  пенсии  инвалидам  войн  и  их

семьям, персональные пенсии местного значения, пенсии работникам науки.

    Полноправное пенсионное обеспечение колхозников было введено  только  в

1965 г. Законом  о пенсиях и пособиях членам  колхозов, что  положило  начало

системе обеспечения  колхозников пенсиями.

    В  1969  году  в  стране  была  введена  единая   система   социального

страхования   колхозников.   Пенсионное   обеспечение    членов    колхозов

осуществлялось  непосредственно   из   Централизованного   союзного   фонда

социального обеспечения колхозников, формировавшегося  за  счет  отчислений

колхозов  от  сумм  их  валового  дохода  и   ежегодных   ассигнований   из

государственного  бюджета.

    Все  эти  элементы  пенсионной  системы  наглядно  показывают   наличие

серьезных методических и практических  проблем,  которые достигли  своего

апогея в конце 80-х годов, когда стало очевидно, что действующая система не

в состоянии  справляться с возложенными на неё  функциями.

    Главной  проблемой  любой  пенсионной  системы   традиционно   является

несбалансированность  доходной  и  расходной  частей  пенсионного  бюджета.

Финансово-ресурсная  обеспеченность выплаты пенсий к  середине  восьмидесятых

годов снизилась  настолько, что для  проведения  очередного  незначительного

повышения размера  пенсии потребовалось привлекать дополнительные  средства.

Повышение тарифов  взносов на социальное страхование  в  1982  г.  сократило

разрыв в уровне формирования доходной части и потребности  в расходной части

бюджета  социального  страхования  до  0,57.  Однако  уже  в  1989  г.  это

соотношение вновь  снизилось до предельно допустимого 0,51.  Таким  образом,

даже в результате повышения размера отчислений на социальное страхование не

удалось ликвидировать  дефицитность пенсионного бюджета[10].

    Развитие пенсионной системы до начала радикальных рыночных реформ  1990

г. свидетельствует  о  накоплении  в  ней  большого  числа  экономических  и

социальных проблем, которые могли быть  решены  только  путем  кардинальных

перемен всей пенсионной системы на базе формирования и укрепления страховых

принципов  с  учетом  требований  включения   бюджета   Пенсионного   фонда

Российской Федерации  в бюджетно-финансовую систему страны.  Масштабность  и

глубина  рыночных  преобразований  в   экономике   потребовала   применения

принципиально новых экономических и правовых оснований в сфере  пенсионного

обеспечения. Предполагалось, что с проведением  пенсионной  реформы  должен

быть решен  основной вопрос социальной политики государства – стабилизация и

значительный  подъем материального положения  пенсионеров,  а  также  резкое

сокращение численности  малообеспеченных граждан. В этих целях  в 1990 г. был

принят Закон  СССР “О пенсионном обеспечении граждан  СССР”.

    Однако   уже   через   полгода   после   его   утверждения    изменение

государственного   устройства   страны   повлекло   за    собой    принятие

самостоятельного   российского   Закона   от   20.11.90   г.   №340-1    “О

государственных   пенсиях   в   Российской   Федерации”   (с   последующими

многочисленными изменениями и дополнениями), который в то же время  привнес

значительные  отличия  в  правовые  основания  функционирования  пенсионной

системы.

    Российский пенсионный закон 1990 г.  стал  первым  законом,  в  котором

<