Государственный долг: проблемы управления и погашения

  Соглашение  № 010106  / 06231 от 11.08.2009 на сумму 1 615,04 млн. руб., процентная ставка по кредиту — 2,69 % годовых. Средства бюджетного кредита направлены на ремонт, реконструкцию и строительство автомобильных дорог, включенных в Адресную инвестиционную программу Санкт-Петербурга на 2009 год;

   Соглашение  № 010106  / 06228 от 28.06.2010 на сумму 651,4 млн. руб., процентная ставка по кредиту — 1,94 % годовых. Средства указанного бюджетного кредита направляются на реконструкцию автодороги М20 «Санкт-Пе  тербург — Киев» (Пулковское шоссе) в административных границах Санкт-Петербурга.

-для частичного покрытия дефицита бюджета Санкт-Петербурга:

   Соглашение № 010106  / 06229 от  28.06.2010 на  сумму 1 300,0 млн. руб., процентная ставка по кредиту — 1,94 % годовых. Средства указанного бюджетного кредита направляются на строительство объектов социальной инфраструктуры при строительстве жилья для военнослужащих — 2 общеобразовательных школ и 4 дошкольных образовательных учреждений в пос. Осиновая Роща.

В 2011 году государственный долг Санкт-Петербурга не менялся и  составлял 6,614 млрд. рублей.  По данным комитета  Финансов, госдолг Петербурга состоял из внутреннего долга. Долг по ценным бумагам Санкт-Петербурга составлял 3,047 млрд. рублей, по бюджетным кредитам — 3,566 млрд. рублей. Объем расходов бюджета Санкт-Петербурга на обслуживание государственного долга в 2011 году  составлял 2,482 млрд. рублей. По состоянию на 1 июня 2011 года из бюджета города на погашение долга было выделено 118,1 млн. рублей9. Структура долга в 2011 году представлена на рис.2.2

Рис. 2.2 Структура государственного долга Санкт-Петербурга в 2011 г.

Государственный внутренний долг Санкт-Петербурга с начала 2012 года уменьшился на 19% и составил 6,9 млрд. рублей. Сокращение связано с выплатой кредита в 1,6 млрд. рублей, который был предоставлен федеральным бюджетом в 2009 г на строительство, реконструкцию и ремонт автомобильных дорог.

Структура долга в 2012 году представлена на рис.2.3

Рис. 2.3 Структура долга Санкт-Петербурга в 2012  году

Из рисунка 2.3. видно, что в числе оставшейся суммы внутреннего госдолга Петербурга 43,5%(3 млрд. руб.) составляют государственные облигации северной столицы и 56,5 % (3,9 млрд. руб.) - бюджетные кредиты. Четыре займа были взяты в федеральном бюджете в 2010-2011 гг. По оценкам городского комитета финансов, в текущем 2012 году расходы на обслуживание госдолга Петербурга составят 620 млн. рублей.

Структура государственного долга на 1 октября 2012 г. представлена в таблице 2.2.

Таблица 2.2- Информация по состоянию государственного долга Санкт-Петербурга на 01.10.2012

Показатели	Млн. руб.	Доля
Государственный внутренний долг   Санкт-Петербурга, в том числе:	6 905,7	100,0
Государственные облигации Санкт-Петербурга	3 004,3	43,5
Бюджетные кредиты от других бюджетов бюджетной системы Российской Федерации	3 901,4	56,5
Государственный внешний долг   Санкт-Петербурга:	0,0	0,0

Из таблицы следует, что большую часть в структуре госдолга в 2012 г. занимают бюджетные кредиты от других бюджетов бюджетной системы Российской Федерации -56,5%. Государственный внешний долг  
Санкт-Петербурга в 2012 г. отсутствует.

Объем расходов бюджета на обслуживание госдолга в 2012 г. представлен в таблице 2.3.

Таблица 2.3- Объем расходов бюджета на обслуживание госдолга

Наименование целевой статьи	Уточненный план на 2012 год, млн. рублей	Исполнено на 01.10.2012, млн. рублей
Расходы на обслуживание государственного внутреннего долга	620,0	137,6
ВСЕГО расходы на обслуживание государственного долга Санкт-Петербурга	620,0	137,6

Платежи по обслуживанию и погашению долговых обязательств Санкт Петербурга области осуществлялись комитетом по финансам своевременно и на предусмотренных долговыми обязательствами условиях. Всего на погашение обязательств на 1 октября  2012 года было направлено 37,6 млн. руб., 22,1% от запланированной на год суммы.

Санкт-Петербург одним из первых субъектов Российской Федерации разработал новую концепцию внутренних заимствований и выпустил именные облигации для финансирования дефицита городского бюджета в 1995 году. Зарождающийся в то время класс российских инвесторов по достоинству оценил преимущества облигационного займа.

За прошедшие годы Санкт-Петербург прошел длинный путь от размещения простейших дисконтных бумаг на короткие сроки до более сложных долговых инструментов в виде десятилетних купонных облигаций с амортизацией долга. Правительство Санкт-Петербурга в указанный период проводило ответственную финансовую политику, и, как следствие, Санкт-Петербург всегда точно в срок и в полном объеме исполнял обязательства по обслуживанию и погашению государственного долга Санкт-Петербурга. Данное обстоятельство, несомненно, еще больше укрепляло доверие инвесторов к облигациям города

В 2012 году  счетной палатой Санкт-Петербурга проводилась проверка комитета финансов Петербурга на предмет соблюдения законодательства при формировании госдолга. Результаты проверки показали, что в Петербурге работа по формированию и обслуживанию госдолга поставлена намного лучше, чем в других субъектах Федерации. Счетная палата планирует рекомендовать Минфину опыт Петербурга по учету расходов на обслуживание госдолга, так как в Северной столице эти расходы расписываются гораздо подробнее, чем в других регионах. Кроме того, Петербург тратит на это гораздо меньше средств, чем другие субъекты Федерации. В кризисный 2009 год Петербург вошел вообще без долга. Проверкой отмечено, что сейчас госдолг Северной столицы намного ниже, чем в некоторых других регионах. Он составляет 6 млрд. рублей, тогда как в Москве госдолг достигает 90 млрд. рублей, а в Московской области, где бюджет меньше петербургского, – 150 млрд. рублей.10

В настоящее время Санкт-Петербургом управление государственным долгом, в частности, осуществляется путем подготовки, принятия и исполнения решений, определяющих долговую политику.

Мы видим из таблиц, что кредиты, полученные из федерального бюджета, занимают более значительный удельный вес в долговых обязательствах города, чем ценные бумаги. Однако государственный долг города вырос незначительно. В кризис комитет управления финансами отказался брать новые займы. Программа государственных внутренних заимствований на 2011 год и на плановый период 2012 и 2013 годов предусматривала только погашение долговых обязательств прошлых лет.  Повышение стоимости заимствований на российском долговом рынке, необходимость исполнения обязательств по ранее привлеченным долговым обязательствам для опережающего финансирования бюджета развития города обуславливали невозможность привлечения новых заимствований на финансовом рынке.

Ежегодно при бюджетном планировании городом разрабатывается программа государственных заимствований в соответствии с требованиями Бюджетного кодекса РФ, которая является приложением к закону о бюджете на очередной финансовый год (и плановый период) и включает в себя объемы привлечения и погашения заемных средств. Необходимый объем заимствований рассчитывается исходя из параметров дефицита бюджета, ожидаемых поступлений от других источников его финансирования, а также планируемого погашения задолженности по долговым обязательствам. Наличие действующих долговых обязательств, а также плановых заимствований определяет объем расходов по обслуживанию долга, который тоже учитывается при бюджетном планировании на очередной финансовый год (и плановый период). Структура государственного долга должна быть направлена на максимальное снижение данных расходов.

При разработке закона о бюджете Санкт-Петербурга рассчитываются и предлагаются для законодательного утверждения предельные значения государственного долга региона, которые в соответствии с бюджетным законодательством не должны превышать утвержденный объем доходов бюджета без учета объема безвозмездных поступлений.

Анализ показывает, что бюджетные заимствования привлекаются городом из федерального бюджета, поскольку условия по ним для регионов РФ являются выгодными. Львиная доля привлеченных кредитов направляется на развитие инфраструктуры города.

Как отмечают эксперты, у Санкт-Петербурга есть серьезные преимущества против ряда других регионов при взятии кредитов с низкими процентными ставками. Это связано с высокими кредитными рейтингами губернии, подтвержденными крупнейшими международными рейтинговыми агентствами, такими как Standard&Poor's и Moody’s Inverstors Service .11

По уровню кредитного рейтинга Санкт-Петербург находится в одной группе с Москвой,  Ханты-Мансийским АО и Ямало-Ненецким АО. Это субъекты, которые наиболее активно работают на долговом рынке и являются одними из наиболее экономически и финансово сильных регионов. Таким образом, высокие рейтинговые показатели позволяют Санкт-Петербургу на более выгодных условиях выпускать облигации и в меньшей степени ориентироваться на бюджетные кредиты, процентные ставки по которым значительно выше. У субъектов с хорошими кредитными рейтингами доля облигаций в финансировании существенно превышает кредитную.

Управление задолженностью федеральному бюджету Санкт-Петербургом осуществляется с помощью методов, к которым относятся:

-принятие мер по более равномерному распределению платежей по государственному долгу во времени;

-поиск решений, обеспечивающих достижение разумного баланса между срочностью и стоимостью долга;

-наличие в региональном бюджете на даты соответствующих расчетов достаточного объема средств для своевременного возврата основного долга и уплаты процентов по государственным долговым обязательствам. 

 В 2012 году  город не планирует брать кредиты из федерального бюджета, хотя верхний предел государственного внутреннего долга Санкт-Петербурга не выходит за предельно допустимые параметры, поэтому долговая политика города находит поддержку. Во всем мире принято инвестировать в долг. Это эффективно, поскольку таким образом все инвестиционные процессы проходят быстрее. Город, к примеру, получает возможность быстрее построить все запланированные социальные объекты.

У Санкт-Петербурга есть возможность брать займы на более выгодных условиях - благодаря высоким кредитным рейтингам. Облигации, в отличие от кредитов, выпускаются на высокий срок, и проценты по ним значительно дешевле. Кроме того, ситуация на долговом рынке сейчас нормализовалась. В кризис проценты по кредитам были очень высокими и брать новые займы было невыгодно. Сейчас проценты значительно снизились.

В последнее время сигналы о второй волне кризиса поcтупают из стран Европейского Союза и США, где наблюдаются проблемы с погашением долговых обязательств. В России накоплен определенный запас прочности и  мер противодействия негативным явлениям в мировой экономике. В распоряжении правительства России и Центрального банка России есть целый набор инструментов для реагирования на кризисные ситуации.  
Российские власти проводят сбалансированную экономическую политику, включающую в себя принципы строгой бюджетной дисциплины, повышение эффективности расходов, ограничение роста государственного долга. 12

Основным инструментом управления ликвидностью бюджета и государственными заимствованиями Санкт-Петербурга является оптимизация источников финансирования дефицита бюджета, которая подразумевает решение следующих задач:

-обеспечение полного и своевременного финансирования расходов;

-использование временно не востребованных для финансирования расходов средств бюджета Санкт-Петербурга.

В рамках решения первой задачи Комитетом финансов проводятся следующие мероприятия:

-на регулярной основе осуществляется планирование исполнения бюджета Санкт-Петербурга в квартальной и помесячной разбивке;

-в основу планирования включаются прогнозы поступления доходов, финансирования расходов и привлечения государственных заимствований, а также статистический анализ исполнения предыдущих лет;

-при планировании заимствований учитываются не только потребности бюджета, но и экономические возможности по мобилизации ресурсов, конъюнктура на финансовых рынках, прогнозные оценки потребности в заимствованиях до конца года;

-объемы заимствований распределяются в течение года таким образом, чтобы не допускать ухудшения существенных условий заимствований;

-для сглаживания пиков платежей по финансированию расходов бюджета, в том числе на погашение долга, при планировании бюджета и заимствований предусматриваются резервные средства.

Решение обратной задачи является следствием текущего профицита бюджета и мероприятий по резервированию средств. Средства бюджета, являясь временно не востребованными для финансирования расходов, могут быть использованы по двум направлениям: сокращение долга и размещение средств на открытом рынке.

Первое направление связано с операциями по сокращению долга. При всей своей логике, данный путь не является самым эффективным способом использования временно свободных средств и в конечном итоге только увеличивает риски исполнения бюджета. Чем больше средств в начале года направляется на сокращение долга, тем больший объем необходимо будет привлекать в конце года, что чревато последствиями, описанными ранее.