Государственный долг: проблемы управления и погашения

В этой связи, Комитет финансов применяет стратегию сокращения долга, как правило, в отношении долговых инструментов, которые погашаются в текущем финансовом году. В основном такие операции проводятся с рыночными облигациями. При этом ставки досрочного выкупа соотносятся со ставками размещения денежных средств на соответствующие сроки.

Данные операции не приводят к увеличению расходов на обслуживание долга и росту нагрузки на заемные источники финансирования дефицита бюджета, а при несоответствии коротких ставок на рынке межбанковского кредитования и ставок доходности выкупаемых выпусков облигаций можно добиться положительного экономического эффекта.

Вторым направлением управления ликвидностью бюджета являются так называемые операции на открытом рынке. Данные операции позволяют решать целый круг задач: управлять средствами бюджета, временно сокращать долг, поддерживать ликвидность на рынке. Среди основных видов операций можно выделить:

-сделки репо, в которых Комитет финансов может выступать как заемщиком, привлекая краткосрочные ресурсы, так и кредитором, размещая временно свободные средства бюджета;

-операции обмена облигаций, с помощью которых Комитет финансов производит выкуп одних выпусков облигаций с одновременной продажей других выпусков взамен выкупленных.

В контексте управления ликвидностью бюджета цель сделок репо заключается в том, что временно свободные ресурсы бюджета размещаются на открытом рынке под рыночную ставку. Таким образом, решается задача временного сокращения долговых обязательств и остатков средств на счетах до момента, когда данные средства могут потребоваться для финансирования расходов бюджета.

Операции обмена облигаций не решают задачу «стерилизации» свободных денежных средств, однако могут использоваться как дополнительный инструмент оптимизации долгового портфеля и поддержания ликвидности рынка. Кроме того, с помощью сделок обмена Комитет финансов проводит частичное рефинансирование долговых обязательств в рамках параметров, утвержденных бюджетом, выкупая краткосрочные выпуски облигаций и размещая долгосрочные.

Заключение сделок репо и проведение операций обмена облигаций может производиться как в режиме вторичных торгов, так и путем проведения аукционов. При этом приоритетным способом является аукцион.

В целом, описанные выше меры и варианты управления ликвидностью бюджета позволяют Комитету финансов повысить уровень управляемости бюджетом, эффективно решать проблемы несбалансированности его исполнения, а также поддерживать ликвидность на рынке петербургских облигаций.

Основными задачами долговой политики Санкт-Петербурга в 2012-2014 годах являются: сохранение государственного долга на экономически безопасном уровне и привлечение заемных ресурсов на погашение существующих долговых обязательств Санкт-Петербурга.

ГЛАВА 3. ПРОБЛЕМЫ ПОГАШЕНИЯ И ПУТИ СОВЕРШЕНСТВОВАНИЯ ДОЛГОВОЙ ПОЛИТИКИ САНКТ ПЕТЕРБУРГА

На протяжении всего послекризисного периода бюджетная политика Санкт-Петербурга строилась исходя из задач поддержания сбалансированности бюджета, сохранения его социальной направленности, повышения благосостояния населения, обеспечения своевременного и полного финансирования расходов, сокращения государственного долга. В то же время нерешенными оставались многие важные для региона вопросы развития городской инфраструктуры, без которых дальнейшее повышение инвестиционной привлекательности города могло стать невозможным.

Тем не менее, в последние годы складывается относительно благоприятная ситуация на рынках капитала, что способствует привлечению Санкт-Петербургом заемных средств на нужды финансирования городской инфраструктуры в объемах, которые бы позволили сохранить управляемость государственного долга на должном уровне. Сегодня Санкт-Петербург имеет возможность привлекать средства на длительные сроки и по ставкам доходности, не превышающим текущие и прогнозные темпы инфляции. Более того, темпы роста валового регионального продукта и доходов бюджета имеют положительную динамику, которая, наиболее вероятно, сохранится и в перспективе.

Таким образом, с учетом благоприятной экономической конъюнктуры и относительно низкой долговой нагрузки Санкт-Петербург имеет реальные возможности увеличения капитальных вложений не только благодаря традиционным налоговым и неналоговым доходам, но и за счёт привлечения заемных ресурсов, которые, с экономической точки зрения, должны сыграть роль финансового рычага и в будущем обеспечить мультипликативный эффект.

Вместе с тем нерациональное и необоснованное увеличение долговой нагрузки, даже с целью развития городской инфраструктуры, при отсутствии механизмов предотвращения и снижения рисков управления государственным долгом, является бесперспективной и опасной политикой. Мировой опыт показывает, что периоды экономических подъемов могут сменяться спадами, и вопросы исполнения долговых обязательств могут резко обостриться. В этой связи активное использование государственных заимствований возможно только в том случае, когда имеются четкие правила управления государственным долгом, подразумевающие полный контроль над долговой нагрузкой в любой момент времени.

Среди текущих целей и задач по совершенствованию управления госдолгом, требующим исполнения на современном этапе Санкт-Петербурга можно выделить:

1. Определение  потенциала и экономически безопасного уровня государственного долга и государственных заимствований, способных обеспечить решение важных задач развития города и не допустить неконтролируемого роста долга и увеличения рисков исполнения долговых обязательств Санкт-Петербурга.

2. Установление  более четких критериев государственного долга и государственных заимствований по сравнению с определенными законодательством Российской Федерации и Санкт-Петербурга ограничениями, призванных повысить финансовую устойчивость бюджета в части:

-снижения влияния платежей по погашению и обслуживанию государственного долга Санкт-Петербурга на финансирование иных статей расходов бюджета;

-недопущения единовременного отвлечения значительного объема средств бюджета на погашение и обслуживание государственного долга Санкт-Петербурга;

-снижения зависимости программы капитальных вложений Санкт-Петербурга от долговой политики и состояния финансовых рынков, в том числе при наступлении ситуаций экономических кризисов;

-снижения влияния негативных явлений на макроэкономическом уровне (валютные, процентные, страновые риски) на управляемость государственного долга Санкт-Петербурга.

3. Совершенствование  прогнозирования рисков управления государственным долгом в среднесрочной перспективе.

4. Определение  принципов управления ликвидностью и снижения рисков исполнения бюджета Санкт-Петербурга в части обслуживания долговых обязательств и осуществления государственных заимствований Санкт-Петербурга в условиях сезонной неравномерности бюджета в течение финансового года.

Необходимо продолжать работу по повышению прозрачности рынка ГИО Санкт-Петербурга, в том числе путем раскрытия более подробной и регулярной информации о государственном долге и выпусках ГИО Санкт-Петербурга на сайтах Комитета финансов Санкт-Петербурга (www.fincom.spb.ru) и Генерального агента Санкт-Петербургского займа (www.avk.ru).

Предоставление государственных гарантий Санкт-Петербурга является одной из форм поддержки инвестиционной деятельности в городе. Тем не менее, осознавая высокие риски «условных» обязательств, Санкт-Петербург в последнее время проводит умеренную политику в вопросе предоставления государственных гарантий.

Для организаций, претендующих на получение государственной гарантии Санкт-Петербурга, существуют строгие критерии финансовой устойчивости, отсутствия просроченной задолженности, наличия части собственных средств для реализации проекта, выполнение которых является условием предоставления гарантии города.

При прочих равных условиях приоритет в получении государственных гарантий Санкт-Петербурга имеют заемщики, учредителем или собственником имущества которых является Санкт-Петербург.

Политика предоставления государственных гарантий Санкт-Петербурга в среднесрочной перспективе должна строиться на основе следующих принципов.

Ограничение доли государственных гарантий в структуре государственного долга Санкт-Петербурга. Объем обязательств по государственным гарантиям Санкт-Петербурга не должен превышать 15% общего объема государственного долга Санкт-Петербурга.

Так как регион не получает всю сумму выпущенного займа по причине низкой эмиссионной цены по сравнению с номинальной, руководство должно стремиться к тому, чтобы, сократив разрыв между эмиссионной и номинальной ценой, максимально увеличить суммы, получаемые от реализации региональных ценных бумаг.

В российской практике эта проблема решается путем изменения условий размещения облигаций при новых эмиссиях. В целях проведения эффективной долговой политики  регионы могли бы активнее использовать льготы на свои долговые обязательства, как  это делают  правительства  других стран. В  США, например, доход по некоторым федеральным займам, выпускаемым штатами и местными органами власти, освобождается от обложения федеральным подоходным налогом. В Англии освобождены от налога доходы по налоговым сертификатам. В Германии доходы по облигациям краткосрочных займов (до трех лет) федерального правительства отдельных земель освобождены от подоходного налога. 

Так же, ориентируясь на лучшую практику, следует отметить, что  в странах Западной Европы сложилась эффективная система муниципальных и региональных внутренних и внешних заимствований и управление ими через специализированные банки и финансовые агентства. Например, в Нидерландах таким видом деятельности занимаются агентские банки, под контролем государства через Bank Nederlandse Gemeenten, который контролирует 40% рынка финансовых услуг госсектора и 56% рынка финансирования муниципалитетов страны. Высокий международный кредитный рейтинг обязательств этого банка (хотя они не имеют прямой госгарантии) обеспечивает размещение его облигаций в иностранных центральных банках (65% их объема в 2008 г.), в страховых компаниях, управляющих инвестфондами (10%) и банках (8%).

Так же следует подчеркнуть особенность заимствований на финансовом рынке датских муниципалитетов через муниципальный банк KommunKredit, созданный в 1898 г. в форме кредитной ассоциации ныне 98 датских муниципалитетов и 5 провинций, являющихся гарантами всех его обязательств. Отмечена его лидирующая роль среди скандинавских муниципальных долговых агентств (активы - 117 млрд датских крон в середине 2008 г., контроль 80% рынка муниципального кредитования). Привлекая средства на финансовом рынке, этот муниципальный банк предоставляет кредиты только своим членам и на определенные цели (водоснабжение, канализация, водоочистка, жилищное строительство для пенсионеров).

Что касается опыта Швеции, там муниципалитеты и местные общества не могут объявить себя банкротами, а эффективная система межбюджетных отношений выравнивает различия в их доходах. Шведское агентство Kommun-invest i Sverige AB (создано в 1986 г.) управляет 46% задолженности местных органов власти, входящих в его состав. Привлекая средства путем размещения на рынках своих обязательств, это агентство предоставляет кредиты, удовлетворяя 46% потребности своих членов.

Таким образом, в России существует  необходимость системного подхода к управлению государственным долгом регионов как в широком смысле (формирование политики госдолга, определение его границ, воздействие на макро- и микроэкономические показатели, возможности финансирования общегосударственных программ за счет государственных заимствований), так и в узком смысле (выпуск и размещение долговых обязательств, обслуживание, погашение и рефинансирование долга, регулирование рынка государственных ценных бумаг). Однако,  отсутствует отдельный документ на законодательном и нормативном уровнях о понятии и порядке управления госдолгом. Определены лишь отдельные вопросы управления госдолгом в Бюджетном кодексе РФ, законах о федеральном бюджете (лимит заимствования на очередной бюджетный период, права Минфина РФ на проведение операций с государственными долговыми обязательствами).

Хотя в основных направлениях долговой политики на 2012 - 2014 гг. обозначена необходимость разработки критериев оценки эффективности управления госдолгом как портфелем долговых обязательств, до сих пор не определены эти критерии и показатели. Ограничение  состоит  в  том,  что  субъекты  вправе осуществлять  внешние  облигационные  займы  при  условии  получения рейтингов  от  не  менее  чем  двух  ведущих  международных  рейтинговых агентств.  13

Государственная долговая политика в 2012-2014 гг. будет направлена на обеспечение  финансирования  дефицита  федерального  бюджета  путем привлечения  ресурсов  на  российском  и  международном  рынках  капитала  на благоприятных  условиях,  обеспечение  оптимального  соотношения  дюрации  и доходности суверенных долговых обязательств, поддержание высокого уровня кредитных  рейтингов  страны,  формирование  адекватных  ориентиров  по уровню  кредитного  риска  для  российских  корпоративных  заемщиков. 14

Одновременно  будет  решаться  задача  по  совершенствованию  системы мониторинга  внешних  заимствований  корпоративного  сектора,  созданию механизма оперативного влияния на заемную политику российских корпораций и банков с крупной долей государственного участия.

В  целом,  предстоящий  период  потребует  повышенного  внимания  к ситуации в сфере государственного долга субъектов Российской Федерации. 
ЗАКЛЮЧЕНИЕ