Финансовая система

Кардинальные  изменения в экономике России, в ее политическом статусе, произошедшие на рубеже 80-90-х гг., вызвали серьезную  трансформацию бюджетного механизма. Появление новых форм собственности, и следовательно, новых субъектов хозяйствования, располагающих собственными финансами, повлекло изменения в системе денежных доходов; финансовые потоки стало возможным регулировать в основном косвенными методами, прямое перераспределение денежных средств значительно сократило сферу своего применения. После устранения всеохватывающего господства КПСС возникла проблема разделения полномочий между законодательной и исполнительной властями в отношении распоряжения финансовыми ресурсами общества и соответствующей регламентации бюджетного процесса. Другим важным направлением модернизации государственных финансов стало расчленение единого государственного бюджета времен развитого социализма на три самостоятельные части: федеральный бюджет, бюджеты субъектов Федерации и местные бюджеты, что явилось важным шагом к демократизации финансовых отношений. В том же направлении действовали переход к налогам как главному способу обеспечения доходов бюджета, отмена монополии на внешнюю торговлю и валютные отношения, разгосударствление промышленности и т.п.2 Все это привело к принципиальным изменениям и в бюджетной системе России, и в ее бюджетном устройстве.

БК РФ дает следующее  определение бюджетной системы: "основанная на экономических отношениях и государственном устройстве Российской Федерации, регулируемая нормами права  совокупность федерального бюджета, бюджетов субъектов Российской Федерации, местных  бюджетов и бюджетов государственных  внебюджетных фондов". Под бюджетным  устройством принято понимать организацию бюджетной системы и принципы ее построения.3

Бюджетная система  РФ состоит из бюджетов трех уровней:

• первый уровень - федеральный бюджет Российской Федерации  и бюджеты государственных внебюджетных фондов;

• второй уровень - бюджеты субъектов РФ (89 бюджетов - 21 республиканский бюджет, 55 краевых  и областных бюджетов, 10 окружных бюджетов автономных округов, бюджет автономной Еврейской области, городские бюджеты  Москвы и Санкт-Петербурга) и бюджеты  территориальных государственных  внебюджетных фондов;

• третий уровень - местные бюджеты (около 29 тысяч  городских, районных, поселковых и сельских бюджетов).

Как видно, бюджетное  устройство РФ определяется ее государственным  устройством - в унитарных государствах бюджетная система имеет два  уровня - государственный бюджет и  местные бюджеты (однако и в унитарных, и в федеративных государствах бюджеты  нижестоящих уровней (нижестоящих  государственных и административно-территориальных  единиц) не входят в бюджеты вышестоящих  уровней). Необходимо также отметить, что до принятия БК РФ внебюджетные фонды, являясь элементом финансовой системы (общегосударственные финансы) не включались в бюджетную систему.

Бюджетное законодательство РФ содержит понятие "консолидированный  бюджет" - свод бюджетов всех уровней  бюджетной системы на соответствующей  территории (ст. 6 БК РФ). Консолидированный  бюджет субъекта РФ составляют бюджет самого субъекта и свод бюджетов находящихся  на его территории муниципальных  образований. Консолидированный бюджет РФ - это федеральный бюджет и  консолидированные бюджеты субъектов РФ. Консолидированные бюджеты позволяют получить полное представление о всех доходах и расходах региона или Федерации в целом, они не утверждаются и служат для аналитических и статистических целей

Федеральный бюджет Российской Федерации

Федеральный бюджет Российской Федерации входит в первый уровень бюджетной системы РФ. Федеральный бюджет - основной финансовый план государства, утверждаемый Федеральным  Собранием в виде федерального закона. Именно федеральный бюджет является основным орудием перераспределения  национального дохода и ВВП, через  него мобилизуются финансовые ресурсы, необходимые для регулирования  экономического развития страны и реализации социальной политики на территории всей России. При составлении проекта  бюджета учитываются не только данные о прогнозируемых размерах доходов  бюджета и необходимых государственных  расходов; бюджет строится с учетом необходимости осуществления избранной  экономической политики. Например, основными целями экономической  политики на 1998 год были названы:

• рост валового внутреннего продукта и продукции  промышленного производства не менее  чем на 2 процента;

• прекращение  спада сельскохозяйственного производства; • создание условий для переориентации финансовых потоков в реальный сектор экономики;

• формирование условий справедливой конкуренции  на внутреннем рынке, в том числе  за счет снижения средневзвешенной ставки таможенного тарифа по сравнению  с фактическим уровнем 1997 года не более чем на 1 процент;

• снижение налоговой  нагрузки на товаропроизводителей и

повышение уровня собираемости налогов;

• выполнение всех принимаемых государством финансовых обязательств перед субъектами хозяйственной  деятельности и населением;

• рост реальных денежных доходов населения не менее  чем на 3 процента;

• завершение перехода на казначейскую систему исполнения федерального бюджета;

• поддержание  уровня занятости населения Российской Федерации и снижение числа безработных  не менее чем на 500 тысяч человек;

• повышение  инвестиционной активности, формирование источников реального наполнения Бюджета  развития РФ и на этой основе увеличение по сравнению с уровнем 1997 г. объемов  капитальных вложений.4

Конкретное представление  об источниках формирования федерального бюджета и направлениях расходования его средств можно получить из анализа основных положений федерального бюджета на 1998 г. Федеральный бюджет на 1998 г. был утвержден по расходам в сумме 499 945,2 млн. рублей и по доходам  в сумме 367 548,0 млн. рублей исходя из прогнозируемого объема ВВП 2 840 млрд. рублей и уровня инфляции 5,7 % (расходы составили около 17,6 % ВВП). Предельный размер дефицита федерального бюджета на 1998 год был установлен в сумме 132397,2 млн. рублей (4,7 % ВВП). На покрытие дефицита бюджета было решено направить поступления из источников внутреннего финансирования в общей сумме 105830,2 млн. рублей, включая доходы от эмиссии государственных ценных бумаг, и внешнего финансирования в общей сумме 26 567,0 млн. рублей. Бюджет развития РФ был утвержден в сумме 16 380,4 млн. рублей.5

Доходы федерального бюджета РФ на 1998 г. (выдержка):6

Данные свидетельствуют, что почти 84 % всех доходов бюджета  составляют налоговые доходы, а около 46 % налоговых доходов бюджета  составляет налог на добавленную  стоимость (налоговые доходы - это  обязательные, безвозмездные, безвозвратные  платежи в пользу бюджета). Необходимо отметить, что ряд федеральных  налогов являются регулирующими, т.е. часть из них направляются в бюджеты  субъектов РФ и местные бюджеты. Например, из доходов, поступающих от уплаты НДС на товары (работы, услуги), производимые (выполняемые, оказываемые) на территории РФ, лишь 75 % поступает в федеральный бюджет; из акцизов на спирт этиловый из всех видов сырья, водку и ликероводочные изделия, спиртосодержащие растворы, производимые на территории Российской Федерации, - 50 % и т.п. (ст. 20 ФЗ "О федеральном бюджете на 1998 год). Полностью в федеральный бюджет поступают такие налоги, как, например, акцизы на товары, ввозимые на территорию РФ, таможенные пошлины, таможенные сборы и иных таможенные платежи.

В доходы федерального бюджета на 1998 год включаются средства следующих целевых федеральных  бюджетных фондов: Федерального дорожного  фонда, Федерального экологического фонда, Государственного фонда борьбы с  преступностью, Фонда воспроизводства  минерально-сырьевой базы, Фонда развития Федеральной пограничной службы, Фонда Министерства по атомной энергии, Фонда развития таможенной системы, Федерального фонда Государственной  налоговой службы и Федеральной  службы налоговой полиции Российской Федерации.

Расходы федерального бюджета РФ на 1998 г.7 (выдержка)

Анализ данных показывает, что среди расходов федерального бюджета все большее место  занимают затраты по обслуживанию государственного долга, возникающего при использовании  государственного кредита для покрытия дефицита бюджета, - почти 25 % всех расходов.8

Об особенностях исполнения федерального бюджета подробнее  будет сказано в гл. 3 настоящей  работы.

Бюджеты субъектов  Российской Федерации

Бюджеты субъектов  Российской Федерации входят во второй уровень бюджетной системы Российской Федерации. Бюджет субъекта РФ - это  форма образования и расходования денежных средств, предназначенных  для обеспечения задач и функций, отнесенных к предметам ведения  субъекта РФ.9 Бюджет субъекта РФ и свод бюджетов муниципальных образований, находящихся на его территории, составляют консолидированный бюджет субъекта РФ.

Федеральный закон  о федеральном бюджете на каждый год содержит перечень регулирующих и закрепленных федеральных налогов  и платежей субъектов РФ. Например, ст. 21 ФЗ "О федеральном бюджете  на 1998 год" установлено что в бюджеты субъектов РФ в 1998 году зачисляются поступления от следующих федеральных налогов:

• налога на прибыль (доход) предприятий и организаций - по установленным ставкам в соответствии с действующим законодательством (реально - 22 %);

• НДС на товары (работы, услуги), производимые (выполняемые, оказываемые) на территории РФ, за исключением  налога на добавленную стоимость  на драгоценные металлы и драгоценные  камни, отпускаемые из Государственного фонда драгоценных металлов и  драгоценных камней РФ, - в размере 25 процентов доходов;

• акцизов на спирт этиловый из всех видов сырья, водку и ликероводочные изделия, спиртосодержащие растворы, производимые на территории Российской Федерации, - в размере 50 процентов доходов;

• акцизов на остальные товары, производимые на территории РФ, за исключением акцизов  на нефть (включая газовый конденсат), акцизов на услуги по ее перекачке  и акцизов на природный газ, бензин автомобильный и легковые автомобили, - в размере 100 процентов доходов;

• лицензионных и регистрационных сборов - в соответствии с действующим законодательством;

• подоходного  налога с физических лиц - в размере 100 процентов доходов;

• налога на покупку  иностранных денежных знаков и платежных  документов, выраженных в иностранной  валюте, - в размере 40 процентов доходов;

• платежей за пользование  природными ресурсами - по нормативам, установленным действующим законодательством;

• платы за пользование  объектами животного мира и водными  биологическими ресурсами - в размере 60 процентов доходов;

• лесного налога - в размере 100 процентов доходов;

• платы за пользование  водными объектами - в размере 60 процентов  доходов;

• налога с розничных  продаж - в размере 100 процентов доходов;

• прочих налогов, сборов, пошлин и других платежей, подлежащих зачислению в бюджеты субъектов  РФ в соответствии с законодательством.

Местные бюджеты

Местные бюджеты  составляют третий уровень бюджетной  системы Российской Федерации. Ст. 14 БК РФ определяет бюджет муниципального образования (местный бюджет) как  форму образования и расходования денежных средств, предназначенных для обеспечения задач и функций, отнесенных в предметам ведения местного самоуправления.

За последние  годы на местные бюджеты были переложены дополнительны расходы по финансированию социальной инфраструктуры и ряд других расходов, однако их доходная база не была расширена. Существующая практика, при которой до 60 % от суммы налогов, собранных в муниципальном образовании, уходят в региональный и федеральный бюджеты, а собственные расходы покрываются иногда лишь на 10 % (в муниципальных образованиях Республики Марий Эл, в Удмуртии, в Камчатской, Липецкой и др. областях)10 превращает органы местного самоуправления в постоянных просителей. В конце 1994 г. собственные доходы бюджетов городов составляли 23,9%, поселков - 11,9%, сельских районов - 11,8%, сельских поселений - 5,8%. Очевидно, что для создания работоспособного местного самоуправления необходимо решить задачу финансового обеспечения этого уровня власти. На практике же за последние 5 лет доля местного самоуправления в доходах консолидированного бюджета РФ сократилась с 28 % до 21 %, а доля расходов возросла с 29 % до 31 %.

Из общих расходов бюджетов всех уровней сегодня приходится: 42 % всех расходов на социальную политику, 57 % - на здравоохранение и физкультуру, 42 % - на культуру и искусство, 66 % - на жилищно-коммунальное хозяйство, 67 % - на образование. Таким образом, важнейшие  направления государственной политики финансируются не с федерального, а с местного уровня.