Бюджетный федерализм: понятие, сущность и принципы организации в России

     Российский  бюджетный федерализм проходит сложный, болезненный этап становления, для  которого характерны, с одной стороны, неизбежная борьба регионов с бюджетными "традициями" тоталитарного государства, а с другой - стремление сохранить Россию как единое государство, не допустить превалирования местных интересов над общенациональными.

     Различия  в положении регионов затрудняют решение проблем бюджетного выравнивания, требуют выработки комплексного подхода и использования различных  инструментов. При этом разрабатывать  оптимальную систему бюджетного выравнивания нужно с учетом характера  избранной страной модели бюджетного федерализма.

     Модель  бюджетного федерализма эффективна лишь при определенных условиях:

     - при демократическом и четком  разграничении полномочий между  всеми уровнями власти, как по  расходам, так и по доходам;

     - если каждый из уровней власти  наделен для реализации своих  полномочий необходимыми финансовыми  ресурсами;

     - если реально обеспечивается  с помощью системы бюджетного  выравнивания сглаживание вертикальных  и горизонтальных дисбалансов  с целью достижения определенных  гарантированных государством социальных  стандартов на всей территории  страны.

     Однако  сегодня ни одно из указанных условий  или не выполняется вовсе, или  выполняется лишь частично. На практике отсутствует независимость функционирования многих бюджетов на уровне субъектов  Федерации, не говоря уже об уровне органов местного самоуправления. Нет  долгосрочных нормативов бюджетных  взаимоотношений, кроме законодательно закрепленной за каждым уровнем власти номенклатуры налогов и долу федеральных  налогов, поступающих в распоряжение субъектов Федерации. Не разграничены полномочия между различными уровнями власти по расходам, нет нормативной  основы формирования финансовых ресурсов для реализации своих полномочий каждым из уровней власти. Не разработаны  минимальные социальные стандарты, устанавливаемые федеральными органами государственной власти. Устранение вертикальных и горизонтальных дисбалансов  осуществляется в значительной мере на субъективной основе.

     Бюджетная система любого государства существует в условиях несбалансированности бюджетов. Для нормального функционирования бюджетной системы в федеративном государстве необходим "перелив" бюджетных ресурсов, который, однако, не может быть произвольным. Механизм его реализации должен быть четко  отработан и отлажен.

     Таким образом, бюджетный федерализм - это  разграничение полномочий между  центральными органами власти, властями субъектов Федерации и органами местного самоуправления в формировании и исполнении бюджетов различных  уровней.

     ГЛАВА 2. БЮДЖЕТНЫЙ ФЕДЕРАЛИЗМ В РОССИИ.

     2.1.БЮДЖЕТНОЕ УСТРОЙСТВО РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ.

     Прежде  чем говорить о бюджетном устройстве Российской Федерации, выявлять его  достоинства и недостатки необходимо определить, что, собственно, представляет собой бюджет государства. В самом  общем виде им является план доходов  и расходов государства на текущий  год, составленный в форме баланса  и имеющий силу закона. В любой  стране государственный бюджет - ведущее  звено финансовой системы, единство основных финансовых категорий: налогов, государственных расходов, государственного кредита - в их действии. Тем не менее, являясь частью финансов, бюджет можно выделить в отдельную экономическую категорию, отражающую денежные отношения государства с юридическими и физическими лицами по поводу перераспределения национального дохода (частично и национального богатства) в связи с образованием и использованием бюджетного фонда, предназначенного на финансирование народного хозяйства, социально-культурных мероприятий, нужд обороны и государственного управления.

     Именно  с помощью бюджета государство  имеет возможность сосредоточивать  финансовые ресурсы на решающих участках социального и экономического развития, с помощью бюджета происходит перераспределение национального  дохода между отраслями, территориями, сферами общественной деятельности. Ни одно из звеньев финансов не осуществляет такого многовидового и многоуровневого  перераспределения средств, как  бюджет. Вместе с тем, отображая экономические процессы, протекающие в структурных звеньях экономики, бюджет дает четкую картину того, как поступают в распоряжение государства финансовые ресурсы от разных субъектов хозяйствования, показывает, соответствует ли размер централизуемых ресурсов государства объему его потребностей.

     Таким образом, при правильном подходе  бюджет объективно может быть не просто средством государственного экономического регулирования, он может реально  влиять на рост экономики и социальной сферы, ускорение темпов научно-технического прогресса, обновление и совершенствование  материально-технической базы общественного  производства. Но здесь важно подчеркнуть, что проявление присущих бюджету  свойств, его использование в  качестве инструмента распределения  и контроля возможно только в процессе человеческой деятельности, что находит  свое выражение в создаваемом  государством бюджетном механизме, который является конкретным выражением бюджетной политики, отражающим нацеленность бюджетных отношений на решение  экономических и социальных задач.

     Для России же в силу ее федеративного  устройства важную роль приобретает  не просто выработка грамотного бюджетного механизма, а правильное соотношение  бюджетов различных уровней, действующих  на территории страны, что и составляет понятие бюджетной системы. Даже грамотно построенный и сбалансированный федеральный бюджет не в состоянии  в полной мере выполнять свои перераспределительные и контрольные функции при отсутствии надлежащего бюджетного механизма непосредственно на местах. Таким же образом не может проявляться эффект проводимой на местах бюджетной политики в условиях ее постоянного противостояния несбалансированному федеральному бюджету. Важное значение имеет единство бюджетной системы, которое основывается на принципах самостоятельности, гласности, полноты и реальности всех входящих в нее бюджетов.

     Организационные принципы построения бюджетной системы, ее структура, взаимосвязь объединяемых в ней бюджетов определяет бюджетное  устройство государства. Что же представляет собой бюджетное устройство Российской Федерации, как происходит взаимодействие бюджетов всех уровней? Ответ на этот вопрос во многом определит причины некоторых проблем современного бюджета, наметит пути к его совершенствованию.

     2.2.ПРИНЦИПЫ  БЮДЖЕТНОГО ФЕДЕРАЛИЗМА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ.

     Федерализм  основан на следующих исходных принципах, сформулированных еще основателями США в 1787 г.:

     1) запрет на сецессию (отделение  субъекта от федерации), что гарантирует  государству территориальную целостность;

     2) запрет на одностороннее изменение  статуса субъекта федерации;

     3) свободное передвижение людей,  товаров по всей федерации  (положение при котором внутренние границы не переходят в статус государственных);

     4) верховенство федерального законодательства;

     5) единство основ государственного  строя.

     Федерация как форма государственного устройства России с юридической точки зрения - это единое государство, объединяющее в своем составе территории субъектов  Российской Федерации, представляющих собой самостоятельные государственные  образования, обладающих публичной  властью в отношении тех вопросов, которые не относятся к компетенции  федеральной публичной власти.

     Наиболее  существенные характеристики принципа федерализма закреплены Конституцией РФ. В их число входят: государственный суверенитет России [1, с. 4]; единство системы государственной власти [1, ч. 3 с. 5]; равноправие субъектов РФ [1, ч. 1 и 4 с. 5]; единство конституционно-правовой системы [1, с. 15]; разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти РФ и органами государственной власти субъектов РФ [1, ч. 3 с. 5]; самостоятельность (в пределах полномочий) местного самоуправления [1, с. 12].

     Принцип федерализма переносит свою сущность на бюджетную деятельность государства. Основной целью развития бюджетного федерализма является установление четкого разграничения расходных  и доходных полномочий, позволяющих  обеспечить финансовую самостоятельность  и ответственность региональных и местных органов власти, повышение  их заинтересованности в эффективном  управлении финансами, поддержку экономического развития территорий, проведение структурных  реформ.

     В мировой практике сущность бюджетного федерализма определяется как нормативно-законодательное  установление бюджетных прав и обязанностей двух равноправных сторон - федеральных  и региональных органов власти и  управления, правил их взаимодействия на всех стадиях бюджетного процесса, методов частичного перераспределения  бюджетных ресурсов между уровнями бюджетной системы. [5, c. 17]

     Первым  и основным является принцип достаточной  необходимости федерального регулирования, согласно которому в сфере конкурирующей  законодательной компетенции Федерация  имеет право законодательства, в  том случае если есть особая необходимость  в федеральном законодательном  регулировании в целях обеспечения  единообразных условий на территории Федерации или сохранения правового  и экономического единства в общегосударственных  интересах.

     Вторым  принципом является принцип альтернативы, согласно которому, федеральные законы по предметам совместного ведения должны, кроме специально закрепленных случаев, содержать возможные варианты решения возникающего вопроса, при этом один из которых должен быть выбран на уровне субъекта РФ.

     Третьим принципом является принцип позитивного  обязывания, согласно которому при разграничении полномочий по предметам совместного ведения нужно выделять те полномочия субъектов РФ, которые они обязаны выполнять за счет своих бюджетных средств и за которые должны нести конституционно-правовую ответственность. [7, c. 171]

     К четвертому принципу можно отнести  принцип бюджетной обеспеченности полномочий, в соответствии с которым  за бюджетами субъектов РФ на постоянной основе должен быть закреплен объем  доходных источников в соответствии с предметами ведения.

     Вышеуказанные принципы разграничения полномочий нуждаются в соответствующем  правовом закреплении.

     Государственная целостность федеративного государства  и обеспечение его суверенитета в значительной мере зависят от создания согласованных и гласных финансовых отношений между федеральным  центром и субъектами Федерации. Решающим условием эффективного функционирования федеративного государства является разработка рациональной системы бюджетных  отношений между уровнями власти, которая способна обеспечить соответствие между доходами и расходами и  быть одинаково справедливой с точки  зрения разделения финансового бремени  для всех субъектов Российской Федерации, а внутри самих субъектов - для  всех составляющих ее образований.

     Бюджетный федерализм, как финансово-правовая категория, есть отношения, возникающие  на основе сочетания принципов централизма  и децентрализма между федеральными органами власти, органами власти субъектов Федерации, органами муниципальных образований по вопросам формирования и реализации бюджетной политики и бюджетного процесса государства при непременном условии соблюдения финансовых интересов Федерации, регионов, муниципальных образований, а также самостоятельности и автономии всех уровней бюджетной системы.

     Бюджетный федерализм, являющийся, частным случаем  общего понятия федерализма, кроме  того, представляет собой также верхний  уровень межбюджетных отношений. Соответственно принципами бюджетного федерализма являются как принципы федерализма, закрепленные в Конституции Российской Федерации, так и принципы межбюджетных отношений, установленные Бюджетным кодексом РФ, Налоговым кодексом РФ.

     ЗАКЛЮЧЕНИЕ.

     Принцип бюджетного федерализма жизненно важен  для Российского государства, отличающегося  не только своими масштабами, но и экономическим, национальным, историческим, социально-политическим многообразием регионов. В многонациональной России федерализм способствует с одной стороны, реализации общепризнанных принципов равноправия и самоопределения народов, росту национального самосознания, а с другой стороны, сочетанию их интересов с интересами всего общества.