Бюджетная система

    В значительной степени этот вид доходов  в последние десятилетия заменял прямую дотацию. Из всех регулирующих доходов этот источник наименее пригоден для обеспечения территориальных бюджетов финансовыми ресурсами. Если отчисления от государственных доходов и налогов, трансферты, дотации, субвенции и субсидии заранее планируются в доходах этих бюджетов, то средства, передаваемые им в процессе исполнения бюджета, ставят их в еще большую зависимость от вышестоящих бюджетов.

    Наиболее  важные последние законодательные  изменения в сфере межбюджетных отношений касаются следующих вопросов: уточнены разграничения расходных  бюджетных полномочий между органами власти разных уровней; установлен порядок  разграничения расходных обязательств между бюджетами разных уровней; разграничены налоговые доходы между бюджетами разных уровней; отменены расходные обязательства, не обеспеченные источниками финансирования; «натуральные» льготы для социальной поддержки различных категорий граждан заменены денежными компенсациями; скорректированы правила предоставления межбюджетных трансфертов. Специалисты отмечают, что данные новации способствуют оздоровлению общественных финансов в Российской Федерации, отмечают тенденцию роста сбалансированности региональных бюджетов.

    В то же время в межбюджетных отношениях остается много нерешенных проблем: проблема количественной оценки расходных обязательств бюджетов разных уровней; проблема несоответствия налоговых полномочий и доходных источников; проблема учета и распределения межбюджетных трансфертов.

     Таким образом, межбюджетные отношения –  это отношения между органами государственной власти Российской Федерации, органами государственной  власти субъектов Российской Федерации  и органами местного самоуправления, связанные с формированием и  исполнением соответствующих бюджетов.  

     3. Перспективы развития межбюджетных отношений

    Проблема  количественной оценки расходных обязательств бюджетов разных уровней. Впервые бюджеты  в Российской Федерации были сформированы и исполнены на основе законодательно разграниченных расходных обязательств и доходных источников в 2005 году. Законодательством  закреплены бюджетные обязательства  за каждым бюджетным уровнем. В отдельную  категорию выделены бюджетные полномочия, делегированные  более высоким уровнем власти более низкому. При этом установлен принцип, согласно которому собственные расходные обязательства бюджета покрываются за счет собственных источников (то есть, собственных доходов и источников покрытия дефицита, включая межбюджетные трансферты), а расходные обязательства, делегированные бюджетами других уровней, за счет субвенций из выше стоящих бюджетов. Делегирование полномочий может осуществляться лишь на основании федеральных законов. Законодательное закрепление этого принципа направлено на защиту нижестоящих бюджетов от взваливания на них финансово необеспеченных обязательств. Как известно, часть таких необеспеченных обязательств (их суммарный объем оценивается в 30-35 % консолидированного бюджета страны) была отменена федеральным законом №122-ФЗ от 22 августа 2004 года, известным как закон о «монетизации» льгот.  В то же время специалисты подчеркивают, что на практике такое разделение проведено еще недостаточно четко. Особенно это касается полномочий органов местного  самоуправления. Кроме того, до настоящего времени не изжита практика, когда органы власти вышестоящего уровня издают подзаконные нормативные акты, возлагающие на местные органы полномочия, с которыми связаны финансовые затраты (что противоречит федеральному законодательству). Если вопрос о расходных полномочиях бюджетов разных уровней в настоящее время можно в считать в основном решенным, то вопрос о критериях количественной оценки расходных обязательств бюджетов разных уровней остается открытым. Проблема несоответствия налоговых полномочий и доходных источников. Согласно новому Закону перечень вопросов местного самоуправления расширился. Однако этот факт не был учтен при закреплении за местными органами доходных источников. То есть, материальных ресурсов для решения этих вопросов не хватает. В настоящее время осуществлено законодательное разграничение налоговых полномочий и доходных источников за бюджетами разных уровней. Однако при этом остаются нереализованными такие важнейшие принципы межбюджетных отношений, как принцип бюджетной сбалансированности, то есть, соответствия доходов и расходов бюджета, и принцип бюджетной самостоятельности. Основные доходы концентрируются на федеральном уровне. И хотя Бюджетный кодекс провозглашает принцип «одноканального направления»: один налог – один бюджет, более 80 % налоговых поступлений в бюджеты субъектов Федерации – это отчисления от федеральных налогов. При этом особенно сузилась финансовая база местных бюджетов. Осталось всего 2 местных налога – земельный и налог на имущество физических лиц. Это притом, что расходные полномочия местных бюджетов в соответствии с последними законодательными изменениями расширились. Эти изменения еще более усугубили несбалансированность местных бюджетов.

    Проблема  учета и распределения межбюджетных трансфертов. Необходимость усиления их стимулирующего влияния на экономику  регионов. Сложившаяся модель распределения налоговых доходов по уровням бюджетной системы предполагает особую значимость различных видов финансовой помощи вышестоящих бюджетов нижестоящим. Всего три четверти регионов являются дотационными. Важной проблемой в сфере предоставления финансовой помощи из вышестоящих бюджетов является плохой учет трансфертов, значительная часть которых идет вне системы бюджетных отношений и не увязана с уровнем бюджетной обеспеченности регионов. В настоящее время межбюджетные трансферты концентрируются в 5 фондах, которые формируются и распределяются на основе нормативных документов Правительства РФ. Тем не менее, часть трансфертов выделялась и выделяется вне рамок этих фондов. Таким образом, нарушается принцип единства системы федеральной финансовой поддержки. Особенно остро эта проблема стоит с инвестиционной финансовой помощью. Средства на инвестиционные цели из федерального бюджета идут в регионы самыми различными путями, вне названных 5 фондов. Например, это субсидии на дорожное хозяйство, средства на строительство объектов региональной и муниципальной собственности в рамках Федеральной адресной инвестиционной программы, различные программы регионального паритета и прочее. Существующая модель распределения межбюджетных трансфертов (как и модель межбюджетных отношений в целом) способна отчасти решить задачу выравнивания финансовой обеспеченности территорий, но не способна стимулировать экономическое развитие территорий. Региональные органы власти при такой системе не только не заинтересованы в наиболее эффективном использовании собственных возможностей, но ориентированы на иждивенческую модель поведения. В настоящее время уже опробованы и показали свою эффективность такие виды финансовой помощи, которые оказывают стимулирующее влияние на финансово-бюджетную политику региональных и местных властей. Это Фонд софинансирования социальных расходов для ускорения темпов реформы ЖКХ и Фонд реформирования региональных финансов. Необходимо расширять этот опыт, определив круг региональных и муниципальных полномочий, которые могут быть пригодны для софинансирования, а также установить четкие критерии и порядок получения данной финансовой помощи.

     Таким образом, одной из основных причин является недостаточно эффективная система распределения межбюджетных трансфертов между регионами, не стимулирующая регионы усиленно работать в плане оптимизации своих финансово-хозяйственных ресурсов и поощряющая иждивенчество. Конечно, определенные позитивные сдвиги в данном направлении есть, но они все еще недостаточны, чтобы в ближайшее время существенно изменить ситуацию к лучшему.

    Прогноз социально-экономического развития Российской Федерации на 2010 год и параметры  прогноза на плановый период 2011-2012 годов  разработаны на основе одобренных Правительством Российской Федерации сценарных  условий социально-экономического развития Российской Федерации, ориентирах и приоритетах социально-экономического развития, предусматриваемых Концепцией долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации, а также с учетом итогов социально-экономического развития Российской Федерации за январь-август 2009 года.

    Мировой кризис оказал особенно сильное влияние  на российскую экономику. В докризисный  период 2003-2008 годов Россия в наибольшей степени реализовала возможности  конъюнктурного роста за счет благоприятных  внешнеэкономических условий. Их резкое ухудшение вызвало падение экспорта, отток капитала, что привело к  значительному спаду в промышленности, торговле и инвестициях.

    Проект  федерального бюджета на 2010 год и  на плановый период 2011 и 2012 годов базируется на прогнозе социально-экономического развития Российской Федерации на 2010 год и на плановый период 2011 и 2012 годов и предусматривающих:

• на 2010 год - цену на нефть в размере 58,0 долларов США за баррель, темпы роста ВВП в размере 1,6%, объем ВВП – 43 187,0 млрд. рублей;
• на 2011 год - цену на нефть в размере 59,0 долларов США за баррель, темпы роста ВВП в размере 3,0%, объем ВВП – 48 072,0 млрд. рублей;
• на 2012 год - цену на нефть марки в размере 60,0 долларов США за баррель, темпы роста ВВП в размере 4,3%, объем ВВП – 53 712,0 млрд. рублей.

 Основные параметры  федерального бюджета на 2010 год и  на плановый период 2011 и 2012 годов предусматриваются  в следующих объемах (млрд. руб.) (Таблица 1):  
 
 
 

Таблица 1 Основные параметры федерального бюджета на 2010 год и на плановый период 2011 и 2012 годов

 Прогнозируемый  объем Резервного фонда на начало 2010 года составляет 1 811,7 млрд. рублей. Прогнозируемый объем Фонда национального благосостояния на начало 2010 года составляет 2 812,9 млрд. рублей, 2011 года – 2 536,3 млрд. рублей, 2012 года – 1 787,7 млрд. рублей.  

    В 2010-2012 годах предполагается снижение доходов федерального бюджета с 17,2% к ВВП в 2009 году до 16,1% в 2010, 15,5% в 2011 году, с дальнейшим снижением  в 2012 году до 15,0% к ВВП (Таблица 2).Основными  факторами, оказывающими влияние на изменение доходов федерального бюджета к ВВП, являются:

• замена единого социального налога страховыми взносами;
• увеличение прогнозных цены на нефть и курса доллара США по отношению к рублю более низкими темпами по сравнению с ростом ВВП;
• уменьшение в 2010-2012 годах прогноза поступлений по разовым платежам за пользование недрами;
• разовые доходы, учтенные в 2009 году, зачислением в федеральный бюджет неиспользованных остатков средств межбюджетных трансфертов субъектам Российской Федерации и централизацией счетов ФТС России.

Таблица 2 Структура доходов федерального бюджета

 Учитывая значительное снижение доходов федерального бюджета  по сравнению с объемами доходов  в 2008 году и необходимость поддержания  финансовой стабильности, планируется  постепенное снижение объема расходов федерального бюджета с 25,5 % к ВВП  в 2009 году до 22,9% в 2010 году, 19,5% в 2011 году и до18,0% к ВВП в 2012 году.

    Общий объем расходов федерального бюджета  на 2010 год определен на уровне 9 886,9 млрд. рублей (22,9% ВВП), на 2011 год – 9 389,8 млрд. рублей (19,5% ВВП), на 2012 год – 9 681,0 млрд. рублей (18,0% ВВП). В номинальном выражении изменение бюджетных расходов к предыдущему году характеризуются снижением в 2010 году на 0,4 %, в 2011 году на 5,0% и повышением в 2012 году на 3,1%, в реальном выражении снижением соответственно на 9,5 %, 12,1% и 3,6 процента (Таблица 3).

    Формирование  расходов федерального бюджета с  учетом задачи поэтапной адаптации  бюджетной системы к сокращению бюджетных расходов в %% к ВВП осуществлялось на основе следующих подходов:

• выделение расходных обязательств Российской Федерации, обусловленных действующим законодательством или международными соглашениями и подлежащих исполнению в полном объеме (публичных и приравненных к ним расходных обязательств), основными из которых являются:

          обеспечение сбалансированности бюджета Пенсионного фонда Российской Федерации; пенсионное обеспечение  военнослужащих и приравненных к  ним лиц; социальные пособия и  компенсации с их индексаций исходя из прогнозного уровня инфляции в 2010, 2011 и 2012 годах; сохранение объема стипендиального  фонда для обучающихся в федеральных  учебных заведениях на уровне 2009 года; финансовое обеспечение судебной системы; обслуживание государственного долга  Российской Федерации;  выполнение международных и налоговых обязательств федеральных бюджетных учреждений, выступающих в договорных отношениях от имени Российской Федерации; предоставление субвенций субъектам Российской Федерации на выполнение "делегированных" полномочий; выделение бюджетных  ассигнований на реализацию приоритетных направлений государственной политики (мероприятий), основными из которых  являются: обеспечение федеральных  обязательств по оплате труда (денежному  довольствию, денежному вознаграждению, денежному содержанию, заработной плате) военнослужащих и приравненных к  ним лиц, лиц, замещающих государственные  должности Российской Федерации, включая  судей Российской Федерации, федеральных государственных гражданских служащих, прокурорских работников и следователей, работников федеральных бюджетных учреждений с сохранением действующих в текущем году условий оплаты труда указанных работников; обеспечение обороноспособности, безопасности и правоохранительной деятельности; реализация приоритетных национальных проектов "Здоровье" и "Образование"; поддержка высокотехнологичных отраслей и научно-технических инноваций; развитие транспортной системы; поддержка агропромышленного комплекса и развитие села; обеспечение жильем, в том числе обеспечение жильем военнослужащих; подготовка особо значимых международных мероприятий (проведение XXII Олимпийских зимних игр и XI Паралимпийских зимних игр 2014 года в г. Сочи, XXVII Всемирной летней универсиады 2013 года в г. Казани, саммита АТЭС во г.Владивосток в 2012 году); предоставление дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации и межбюджетных субсидий социального характера, в том числе на реализацию региональных программ, предусматривающих дополнительные мероприятия, направленные на снижение напряженности на рынке труда субъектов Российской Федерации; определение объемов бюджетных ассигнований на исполнение других расходных обязательств с уточнением сроков решения поставленных задач, концентрации ресурсов на наиболее значимых мероприятиях и объектах, оптимизации расходов на обеспечение деятельности органов государственной власти и федеральных бюджетных учреждений с учетом отраслевых особенностей, повышение эффективности средств, направляемых на поддержку реального сектора экономики, отказа от не первоочередных расходов.