Бюджетная система

     В системе принципов, на базе которых  формируется бюджетное устройство страны, следует различать:

     • принципы построения бюджетной системы (принципы 
бюджетного федерализма);

     • принципы формирования и исполнения бюджетов. 
Бюджетный федерализм в Российской Федерации основывается на следующих принципах:

                  - единство бюджетной  системы Российской Федерации;

                  - самостоятельность  бюджетов;

                  - равенство бюджетных  прав.

     К принципам формирования и исполнения бюджетов всех уровней (по существу это дальнейшая детализация принципа единства бюджетной системы) относятся:

- полнота  отражения доходов и расходов  бюджетов, бюджетов государственных внебюджетных фондов;

- сбалансированность  бюджета;

- эффективность  и экономность использования  бюджетных средств;

- общее  (совокупное) покрытие расходов бюджетов;

- гласность;

- достоверность  бюджета;

- адресность  и целевой характер бюджетных  средств.

     Единство  бюджетной системы основано на единой денежной системе страны и на взаимодействии бюджетов всех уровней.

     Взаимодействие  бюджетов всех уровней, в свою очередь, должно обеспечиваться единством правовой базы построения и исполнения бюджетов, гарантирующими единые правила поведения участников бюджетного процесса и единый порядок применения санкций за нарушения бюджетного законодательства Российской Федерации, единый порядок финансирования расходов бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации, ведения бухгалтерского учета средств федерального бюджета, бюджетов субъектов Федерации и местных бюджетов.

     Принцип единства бюджетной системы по отношению  к самим организационным формам бюджетов реализуется как в единообразном порядке составления бюджета, так и в едином бюджетном документе. Более подробно принципы построения бюджетов всех уровней будут рассмотрены ниже.

     Практическое  применение этого принципа заключается в использовании единой бюджетной классификации РФ, единстве форм бюджетной документации, предоставлении необходимой статистической и бюджетной информации с одного уровня бюджетной системы на другой для обеспечения единых принципов организации и согласованных процедур бюджетного процесса по всем уровням бюджетной системы.

     Единство  предполагает сопоставимость частей бюджета  между собой. Для этого применяется  единая бюджетная классификация, т. е. группировка доходов и расходов бюджета по однородным признакам.

     Единство  бюджетной системы обеспечивается управлением бюджетной системой и реализуется через единую социально-экономическую, включая бюджетную и налоговую, политику государства. Единство бюджетной системы является непременным условием осуществления общегосударственной финансовой политики.

     Реализуется это единство через взаимодействие бюджетов всех уровней посредством использования регулирующих доходных источников, создания целевых бюджетных фондов, их частичного перераспределения. Это осуществляется посредством установления нормативов отчислений в бюджеты субъектов Российской Федерации и местные бюджеты от федеральных налогов и сборов, а также предоставления финансовой помощи в различных формах (субвенций, дотаций, субсидий) из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации, а из бюджетов субъектов Российской Федерации местным бюджетам.

     Таким образом, единство бюджетной системы  РФ не предполагает слияния или поглощения бюджетов более низких уровней вышестоящими бюджетами. Напротив, каждое бюджетное звено функционирует самостоятельно. Местные бюджеты своими доходами и расходами не входят в бюджеты субъектов Федерации, последние в Федеральный бюджет. Но в случае необходимости поддержки бюджетов более низких уровней для обеспечения реализации стоящих перед ними задач из бюджетов вышестоящих уровней (федерального и регионального) могут предаваться им дополнительные доходные ресурсы. Это позволяет более рационально и эффективно использовать финансовые ресурсы в масштабе всего государства.

     Принцип самостоятельности  бюджетов означает:

• право законодательных органов государственной власти и органов местного самоуправления на соответствующем уровне бюджетной системы самостоятельно осуществлять бюджетный процесс;
• наличие собственных источников доходов бюджетов каждого уровня;
• законодательное закрепление регулирующих доходов бюджетов, полномочий по формированию доходов соответствующих бюджетов;
• право органов государственной власти и органов местного самоуправления самостоятельно в соответствии с законодательством определять направления расходования средств и источники финансирования дефицитов соответствующих бюджетов;
• недопустимость изъятия доходов, дополнительно полученных при исполнении законов (решений) о бюджете, сумм превышения доходов над расходами бюджетов и сумм экономии по расходам бюджетов;
• недопустимость компенсации за счет бюджетов других 
  уровней потерь в доходах и дополнительных расходов, возникших в ходе исполнения законов (решений) о бюджете, за исключением случаев, связанных с изменением законодательства.

     Исходным  условием обеспечения этого принципа является разграничение бюджетных полномочий между органами власти разных уровней. Это означает законодательное разграничение предметов ведения, прав и обязанностей в области бюджетных отношений органов государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов Федерации, органов местного самоуправления, а также ответственности за реализацию этих полномочий.

     Самостоятельность бюджетов предполагает прежде всего право законодательных (представительных) органов власти на каждом уровне бюджетной системы самостоятельно осуществлять бюджетный процесс (составлять, утверждать, исполнять бюджет и контролировать его исполнение).

     Законодательное закрепление бюджетной самостоятельности в качестве особой правовой нормы, включая судебную ее защиту, должно препятствовать принятию необоснованных решений как со стороны любого уровня государственной исполнительной и законодательной власти, так и со стороны органов местного самоуправления.

     Самостоятельность каждого бюджета может быть обеспечена только при условии, что соответствующий орган власти обладает достаточными собственными источниками финансовых ресурсов и вправе свободно распоряжаться ими в соответствии с выполняемыми функциями, при этом несет полную ответственность в установленном законом порядке за рациональное и эффективное использование бюджетных средств. В частности бюджетная самостоятельность предполагает не только то, что никто не вправе изымать свободные остатки бюджетных средств у их владельцев, но и обязательное возмещение нижестоящим органам власти тех расходов, которые обусловлены решениями вышестоящих управленческих структур.

     Право независимого использования средств  бюджета, обеспеченное наличием собственных и законодательно закрепленных на долговременной основе соответствующих' видов "внешних" источников доходов бюджета каждого уровня, предполагает также, что доходы, дополнительно полученные при исполнении бюджетов, суммы превышения доходов над расходами, экономия в расходах изъятию не подлежат, соответственно потери в доходах и дополнительные расходы, возникшие в ходе исполнения бюджета, не компенсируются за счет бюджетов других уровней (за исключением случаев, связанных с изменением законодательства).

     Самостоятельно  управлять процессом формирования собственного налогового потенциала законодательные органы власти субъектов Федерации и представительные органы местного самоуправления муниципальных образований на соответствующем уровне бюджетной системы могут посредством изменения налоговых ставок в пределах, установленных законодательством Российской Федерации по региональным и местным налогам и сборам, а также путем предоставления в соответствии с действующим законодательством отсрочки по платежам в их бюджеты.

     Этот  принцип может быть полностью  реализован лишь в условиях функционирования такого механизма разграничения доходных источников между органами власти каждого уровня, при котором на любом "этаже" управления обеспечивается соответствие доходов финансируемым расходам и стабильность поступления денежных средств в бюджет.

     Принцип равенства бюджетных  прав означает, что для всех субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления государство устанавливает одинаковые для всех и обязательные нормы и правила, определяющие компетенцию органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления в области регулирования бюджетных отношений, осуществления бюджетного процесса. В правовом поле единого государства недопустимо сепаратное представление "индивидуальных", "особых", "временных" и прочих льгот и привилегий некоторым субъектам РФ, что автоматически приводит к дискриминации оставшихся "равноправных" субъектов РФ.

     Равенство бюджетных прав означает также применение единых формализованных методов распределения федеральной финансовой помощи нижестоящим бюджетам на базе единых социальных стандартов для граждан единой страны, обеспечивающих им равные гарантии в потреблении государственных услуг. Подробно эта проблема будет рассмотрена в контексте проблем бюджетного федерализма.

     Очевидно, что сегодня ни дно из указанных  условий или не выполняется вовсе, или выполняется лишь частично. Практически отсутствует реальная "независимость" функционирования многих бюджетов на уровне субъектов Федерации, не говоря уже об уровне органов местного самоуправления.

     Нет долгосрочных нормативов бюджетных  взаимоотношений, кроме законодательно закрепленной за каждым уровнем власти номенклатуры налогов и доли федеральных налогов, поступающих в распоряжение субъектов Федерации.

     Не  определено разграничение полномочий между различными уровнями власти по расходам. Нет нормативной основы формирования финансовых ресурсов для реализации своих полномочий каждым из уровней власти.

     Не  разработаны минимальные социальные стандарты, устанавливаемые федеральными органами государственной власти. Сглаживание вертикальных и горизонтальных дисблансов осуществляется в значительной мере на субъективной основе.

     Особое  место в системе принципов построения бюджетного устройства занимают принципы формирования и исполнения бюджетов всех уровней. Выше эти принципы были уже названы, теперь рассмотрим их сущностное содержание.

     Принцип полноты учета  бюджетных доходов  и расходов бюджетов, бюджетов государственных внебюджетных фондов означает, что все доходы и расходы бюджетов, бюджетов внебюджетных фондов и иные определенные законом обязательные поступления подлежат отражению в бюджетах, бюджетах внебюджетных фондов в обязательном порядке и в полном объеме. Все государственные и муниципальные расходы подлежат финансированию за счет бюджетных средств, средств внебюджетных фондов, аккумулированных в бюджетной системе Российской Федерации. Налоговые кредиты, отсрочки и рассрочки по уплате налогов и иных обязательных платежей полностью учитываются отдельно по доходам и расходам бюджетов, бюджетов государственных внебюджетных фондов, за исключением отсрочек и рассрочек по уплате налогов и иных обязательных платежей, предоставляемых в пределах текущего финансового года.

     Различают бюджеты брутто и нетто.

     В бюджет брутто включаются все валовые  доходы и расходы государства, а в бюджет нетто — только чистые расходы и доходы. Расходы на государственные предприятия включаются в бюджет брутто, а в бюджете нетто отражается только разница между доходами и расходами.

     Стандарты и методы учета и отчетности, которые  сегодня используются в российском бюджетном регулировании, не в полной мере обеспечивают контроль и получение информации, полезной для анализа и принятия решений. Поэтому реализация принципа полноты бюджета требует разработки специальной системы бюджетного учета и отчетности, которая позволяет усовершенствовать процесс мониторинга и контроля на последовательных этапах расходования средств.

     Принцип сбалансированности бюджета предполагает, что объем предусмотренных бюджетом расходов должен соответствовать суммарному объему доходов бюджета и поступлений из источников финансирования его дефицита. При составлении, утверждении и исполнении бюджета уполномоченные органы должны исходить из необходимости минимизации размеров дефицита бюджета. Доходы бюджета и поступления от источников финансирования его дефицита не могут быть увязаны с определенными расходами бюджета, за исключением доходов целевых бюджетных фондов, а также в случае централизации средств из бюджетов других уровней бюджетной системы Российской Федерации.

     Принцип эффективности и  экономности использования  бюджетных средств означает, что при составлении и исполнении бюджетов уполномоченные органы и получатели бюджетных средств должны исходить из необходимости достижения заданных результатов с использованием наименьшего объема средств или достижения наилучшего результата с использованием определенного бюджетом объема средств.