Правовое регулирование ответственности за нарушение бюджетного законодательства

4. Совершение дееспособным лицом.95 Специфика бюджетных правонарушений такова, что субъектами правонарушения могут быть только участниками бюджетного процесса, обладающими финансово-правовой правосубъектностью с момента своего создания.96

5. Наказуемость. Бюджетные правонарушения запрещены под угрозой применения санкций, предусмотренных БК РФ.97

Объектами нарушения бюджетного законодательства являются: бюджетная система РФ; перераспределение бюджетных средств между бюджетами разного уровня; бюджетный процесс в РФ.

Объективная сторона нарушения бюджетного законодательства заключается в совершении противоправных действий (бездействия).

Субъекты нарушений бюджетного законодательства – это непосредственные участники бюджетных правоотношений, к которым принято относить территориальные субъекты бюджетного права, органы государственной власти и органы местного самоуправления, ответственные за исполнение бюджетов, и лица, их возглавляющие.

Субъективная сторона нарушений бюджетного законодательства характеризует психическое отношение субъекта к противоправным действиям или бездействию и их последствиям. Анализ норм бюджетного законодательства и исследований указанных вопросов позволяет отметить, что бюджетное право не считает субъективное состояние правонарушителя обязательным основанием ответственности, То есть состав бюджетного правонарушения обладает своеобразной трёхэлементной структурой: объект, объективная сторона, субъект. Несмотря на то, что бюджетное законодательство не содержит указаний на виновность правонарушителя, его вина предполагается. Так, нецелевое использование бюджетных средств, как и, например, их несвоевременный возврат, могут иметь место только в форме умысла или неосторожности.98

В зависимости от стадии бюджетного процесса, на которой совершаются противоправные деяния, бюджетные правонарушения можно классифицировать на четыре группы:

– бюджетные правонарушения, совершённые на стадии составления проектов бюджетов, относится несвоевременное представление проектов бюджетов;

 – бюджетные правонарушения, совершённые на стадии рассмотрения и утверждения бюджетов совершается такое бюджетное правонарушение, как несоблюдение предельных размеров дефицитов бюджетов, государственного или муниципального долга и расходов на обслуживание государственного или муниципального долга, установленных БК РФ;99

– стадия исполнения бюджета более всех остальных подвержена бюджетным посягательствам. На этой стадии совершаются: неисполнение закона (решения) о бюджете; нецелевое использование бюджетных средств; неперечисление бюджетных средств их получателям; неполное перечисление бюджетных средств их получателям; несвоевременное перечисление бюджетных средств получателям;100

– бюджетные правонарушения, совершённые на стадии подготовки, рассмотрения и утверждения отчётов об исполнении бюджетов бюджетным правонарушением будет несвоевременное представление отчётов об исполнении бюджетов.101

Санкциями за совершение бюджетного правонарушения выступают меры бюджетно-правовой ответственности. Финансово-правовые санкции принято подразделять на два вида: правовосстановительные102 и карательные (штрафные).103

Большинство мер бюджетно-правовой ответственности за совершение бюджетных правонарушений являются правовосстановительными. К ним относятся: предупреждение о ненадлежащем исполнении бюджетного процесса; изъятие бюджетных средств; приостановление операций по счетам в кредитных организациях; сокращение или прекращение финансовой помощи из соответствующего бюджета.

К числу карательных (штрафных) санкций, предусмотренных БК РФ, можно отнести лишь начисление штрафа и пени.104 Предупреждение о ненадлежащем исполнении бюджетного процесса – это официальное уведомление участника бюджетного процесса о ненадлежащем исполнении им своих обязанностей с требованием прекратить нарушение бюджетного законодательства.105

Изъятие бюджетных средств – это принудительное отчуждение у бюджетополучателя денежных средств, предоставленных ему на возвратной основе, путём бесспорного списания этих средств с его лицевого счёта. Бесспорное списание бюджетных средств с лицевых счетов получателей бюджетных средств производится на основании решения органа, исполняющего бюджет субъекта РФ. Приостановление операций по счетам в кредитных организациях – запрет на проведение операций по счетам участников бюджетного процесса в кредитных организациях до устранения причин, послуживших основанием для этого запрета. Сокращение или прекращение финансовой помощи из бюджета – уменьшение суммы бюджетных ассигнования, осуществляемых в форме финансовой помощи (дотации, субвенции, субсидии).106

Штраф – это принудительное взыскание определённой денежной суммы с нарушителя бюджетного законодательства. Пеня – это денежное взыскание, применяемое при просрочке исполнения денежных обязательств перед бюджетом в размере действующей ставки рефинансирования Центрального банка РФ за каждый день просрочки.107 Суммы денежных взысканий (штрафов) за нарушение бюджетного законодательства РФ – по нормативу 100%.108

БК РФ предусматривает взыскание пени в двух случаях: за несвоевременный возврат бюджетных средств, предоставленных на возвратной основе, просрочку уплаты процентов за пользование бюджетными средствами, предоставленными на возвратной основ;109 за несвоевременное исполнение кредитными организациями платежных документов на зачисление или перечисление бюджетных средств.110

Рассматривая вопрос о порядке привлечения к ответственности за нарушения бюджетного законодательства, которые связаны с бюджетами субъектов РФ, необходимо отметить, что этот порядок зависит от того, какой вид правонарушения – бюджетно-правового или административного – имеет место в данном случае.

Если данное нарушение является финансово-правовым (и речь, следовательно, идёт о привлечении к бюджетно-правовой ответственности), то в свою очередь данный порядок зависит от того, какой орган исполняет бюджет субъекта РФ: органы Федерального казначейства и органы самого субъекта РФ. Применительно к последней ситуации БК РФ устанавливает, что в случае, если бюджеты субъектов РФ исполняются не органами Федерального казначейства, то руководители органов, исполняющих соответствующие бюджеты, имеют право применять меры принуждения в соответствии с настоящим Кодексом.

Что же касается привлечения к административной ответственности за совершение бюджетного правонарушения, то привлечение к этой ответственности могут осуществлять лишь те бюджетные органы, которые являются ответственными за исполнение федерального бюджета, то есть бюджетные органы лишь федерального уровня.

Таким образом, следует сказать, что БК РФ не устанавливает процедуры привлечения бюджетными органами (то есть органами Федерального казначейства или собственными органами субъекта РФ) к бюджетно-правовой ответственности за нарушения бюджетного законодательства, что является существенным недостатком. Бюджетно-правовая ответственность представляет собой разновидность юридической ответственности и её применение должно быть чётко отрегулировано законодательством, как это сделано, например, при привлечении к административной или же к уголовной ответственности. В качестве примера можно также назвать НК РФ,111 в котором вопросы привлечения к налогово-правовой ответственности решены весьма качественно.

3. Анализ Федерального закона от 23 июля 2013 года №252-ФЗ “О внесении изменений в Бюджетный кодекс РФ и отдельные законодательные акты РФ” и нерешённые проблемы применения бюджетного законодательства

3.1 Новое в законодательстве: усилены меры государственного и муниципального контроля за соблюдением бюджетного законодательства

Федеральным законом от 23 июля 2013 года №252-ФЗ “О внесении изменений в Бюджетный кодекс РФ и отдельные законодательные акты РФ”112 были внесены значительные изменения в БК РФ (введены 7 новых статей),113 а также в КоАП РФ (дополнение и изменения в ст. ст. 15.14, 15.15),114 направленные на ужесточение административной ответственности за нарушения бюджетного законодательства.

Первая касается полномочий распорядителей бюджетных средств, администраторов доходов бюджета и источников финансирования его дефицита по внутренним финансовым контролю и аудиту.

Вторая устанавливает объекты государственного (муниципального) финансового контроля. Это участники бюджетного процесса, учреждения, унитарные предприятия, госкорпорации и компании, хозтоварищества и общества с участием публично-правовых образований в уставных (складочных) капиталах, органы управления внебюджетными госфондами.

Третья определяет методы государственного (муниципального) финансового контроля (проверка, ревизия, обследование, санкционирование операций).

Четвёртая закрепляет полномочия органов внешнего государственного (муниципального) финансового контроля. В частности, это контроль за достоверностью, полнотой и соответствием нормативным требованиям составления и представления бюджетной отчётности главных администраторов, квартального и годового отчётов об исполнении бюджета.

Пятая устанавливает полномочия Федерального казначейства (регионов, муниципалитетов) по осуществлению внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля. Сюда входят контроль за непревышением суммы по операции над лимитами обязательств и (или) ассигнованиями, за соответствием содержания операции КБК из платёжного документа, представленного в Казначейство бюджетополучателем, за наличием документов, подтверждающих возникновение обязательства, подлежащего оплате.

Шестая определяет полномочия органов внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля.

Седьмая касается представлений и предписаний органов государственного (муниципального) финансового контроля.

Кроме того, вводится новая глава о видах бюджетных нарушений и мерах принуждения за их совершение. Она касается нецелевого использования бюджетных средств, невозврата (несвоевременного возврата) бюджетного кредита, неперечисления (несвоевременного перечисления) платы за пользование им, нарушения условий предоставления такого займа, а также межбюджетных трансфертов.

В КоАП РФ вводятся статьи о неперечислении указанной платы, о нарушении условий предоставления кредита, трансфертов, бюджетных инвестиций, субсидий, правил направления бюджетной отчётности, составления и ведения бюджетных смет.

Наказания в данной сфере ужесточаются. Штрафы для организаций устанавливаются в процентном отношении к сумме бюджетных средств, использованных с нарушением законодательства. При этом закрепляются минимальные и максимальные размеры такого кратного штрафа.

Закон уточняет понятие государственного (муниципального) финансового контроля и устанавливает его виды: внешний и внутренний, предварительный (осуществляемый в целях предупреждения и пресечения бюджетных нарушений) и последующий (проводимый по результатам исполнения бюджетов бюджетной системы РФ в целях установления законности их исполнения, достоверности учёта и отчётности). Определены объекты и методы государственного (муниципального) финансового контроля. Новыми положениями детально разграничены бюджетные полномочия органов внешнего и внутреннего контроля.

Кроме того, установлен перечень видов бюджетных нарушений и применяемых за их совершение бюджетных мер принуждения, а также определены основания и порядок их применения. В числе таких мер, в частности: бесспорное взыскание суммы средств, представленных из одного бюджета другому бюджету бюджетной системы РФ, платы за пользование указанными средствами, а также пеней за несвоевременный возврат средств бюджета. Также может быть применена такая мера принуждения, как передача уполномоченному по соответствующему бюджету части полномочий главного распорядителя, распорядителя и получателя бюджетных средств.

В силу закон вступает с 4 августа 2013 года (за исключением отдельных положений).

 
  3.2 Нерешённые проблемы применения бюджетного законодательства

В то же время представляется необходимым изменить названия ст. 1 и 3 БК РФ, поскольку БК РФ (ст. 1) или нормативные правовые акты (ст. 3) не могут регулировать правоотношения, так как в соответствии с теорией права правоотношение – это общественное отношение, уже урегулированное нормой права, поэтому следовало бы говорить об общественных отношениях, регулируемых БК РФ (ст. 1) и, соответственно, общественных отношениях, регулируемых нормативными правовыми актами (ст. 3).

В новой редакции первой главы Кодекса содержится ряд норм, требующих принципиального изменения. В частности, это касается понятий, содержащихся в ст. 6 БК РФ. Так, межбюджетные отношения определены в БК РФ как “взаимоотношения: по вопросам регулирования бюджетных правоотношений, организации и осуществления бюджетного процесса”. Во-первых, понятие какого-либо явления не дается через использование того же понятия, поэтому нельзя определять отношения через отношения. Во-вторых, отношения не регулируют ни отношения, ни правоотношения, так как правоотношения – это уже урегулированные нормами права общественные отношения. В-третьих, исходя из приведённого определения, следует, что к бюджетным правоотношениям не относятся отношения по организации и осуществлению бюджетного процесса, что не верно.