Правовое регулирование ответственности за нарушение бюджетного законодательства

3. Неперечисление платы за пользование бюджетным кредитом, предоставленным бюджету бюджетной системы РФ – влечёт наложение административного штрафа на должностных лиц в размере от 10 тыс. руб. до 30 тыс. руб.19 Неперечисление платы за пользование бюджетным кредитом, предоставленным юридическому лицу – влечёт наложение административного штрафа на должностных лиц в размере от 10 тыс. до 30 тыс. руб.; на юридических лиц – от 5 до 25% суммы платы за пользование бюджетным кредитом, не перечисленной в установленный срок на счета бюджетов бюджетной системы РФ.20

Перечисление платы за пользование бюджетным кредитом, предоставленным бюджету бюджетной системы РФ, с нарушением срока – влечёт наложение административного штрафа на должностных лиц в размере от 5 тыс. до 15 тыс. руб.21 Перечисление платы за пользование бюджетным кредитом, предоставленным юридическому лицу, с нарушением срока –

влечёт наложение административного штрафа на должностных лиц в размере от 5 тыс. до 15 тыс. руб.; на юридических лиц - от 2 до 12% суммы платы за пользование бюджетным кредитом, не перечисленной в установленный срок на счета бюджетов бюджетной системы РФ.22

В БК РФ - неперечисление либо несвоевременное перечисление платы за пользование бюджетным кредитом.23

4. Нарушение кредитором условий предоставления бюджетного кредита, за исключением отдельных случаев 24 – влечёт наложение административного штрафа на должностных лиц в размере от 10 тыс. до 30 тыс. руб. или дисквалификацию на срок от 1 года до 2 лет.25 Нарушение заёмщиком условий предоставления бюджетного кредита, предоставленного бюджету бюджетной системы РФ, за исключением отдельных случаев26 – влечёт наложение административного штрафа на должностных лиц в размере от 10 тыс. до 30 тыс. руб. или дисквалификацию на срок от 1 года до 2 лет.27 Нарушение заёмщиком условий предоставления бюджетного кредита, предоставленного юридическому лицу, за исключением отдельных случаев28 – влечёт наложение административного штрафа на должностных лиц в размере от 10 тыс. до 30 тыс. руб.; на юридических лиц – от 2 до 12% суммы полученного бюджетного кредита.29

В БК РФ – нарушение условий предоставления бюджетного кредита.30

5. Нарушение главным распорядителем бюджетных средств, предоставляющим межбюджетные трансферты, и (или) финансовым органом, главным распорядителем (распорядителем), получателем средств бюджета, которому предоставлены межбюджетные трансферты, условий их предоставления, за исключением отдельных случаев31 – влечёт наложение административного штрафа на должностных лиц в размере от 10 тыс. до 30 тыс. руб. или дисквалификацию на срок от 1 года до 2 лет.32

В БК РФ – нарушение условий предоставления межбюджетных трансфертов.33

Следовательно, тот факт, что за нарушения бюджетного законодательства предусмотрена уголовная и административная ответственность, сомнений не вызывает. Говоря об административной ответственности, следует иметь в виду, что её мерами охраняются не только нормы административного права, но и конституционного, финансового, трудового и других отраслей права. Из этого следует, что за нарушения бюджетного,34 налогового,35 земельного36 законодательства может наступать административная ответственность.

Однако действующее бюджетное законодательство даёт основания выделять финансовую ответственность в самостоятельный вид юридической ответственности: во-первых, по причине существования бюджетного (финансового) правонарушения, являющегося основанием такой ответственности; во-вторых, это связано с мерами принуждения к нарушителям бюджетного законодательства:

– бесспорное взыскание суммы средств, предоставленных из одного бюджета бюджетной системы РФ другому бюджету бюджетной системы РФ;

– бесспорное взыскание суммы платы за пользование средствами, предоставленными из одного бюджета бюджетной системы РФ другому бюджету бюджетной системы РФ;

– бесспорное взыскание пеней за несвоевременный возврат средств бюджета;

– приостановление (сокращение) предоставления межбюджетных трансфертов (за исключением субвенций);

– передача уполномоченному по соответствующему бюджету части полномочий главного распорядителя, распорядителя и получателя бюджетных средств.37

Нетрудно заметить, что названные меры носят различный характер, поэтому их следует систематизировать. Прежде чем предложить свой вариант систематизации, необходимо сделать несколько предварительных пояснений относительно соотношения понятий “меры государственного принуждения”, “юридическая ответственность”, “наказание”, “санкция”.

В теории права, а также в отраслевых правовых науках выделяют следующие меры государственного принуждения: меры пресечения, предупредительные меры, правовосстановительные меры и юридическую ответственность. То есть меры государственного принуждения – это более широкое понятие по сравнению с юридической ответственностью. Наказание возможно только в рамках привлечения к юридической ответственности, являясь мерой юридической ответственности. Что касается санкции, то под ней в теории права понимается часть правовой нормы, в которой содержатся последствия выполнения или невыполнения самого правила поведения, а также нормативное определение мер государственного принуждения (но не юридической ответственности). В БК РФ не используются термины “санкция”, “наказание”, а употребляется термин “меры принуждения”, что наиболее точно отражает сущность закреплённого в Кодексе.

Можно предложить следующий вариант классификации мер принуждения, применяемых за нарушение бюджетного законодательства РФ.

К пресекательным мерам государственного принуждения относятся:

1. Нецелевое использование бюджетных средств и нарушение условий предоставления межбюджетных трансфертов – приостановление (сокращение) предоставления межбюджетных трансфертов (за исключением субвенций).38

2. Невозврат либо несвоевременный возврат бюджетного кредита, неперечисление либо несвоевременное перечисление платы за пользование бюджетным кредитом, и нарушение условий предоставления бюджетного кредита – приостановление предоставления межбюджетных трансфертов (за исключением субвенций) бюджету, которому предоставлен бюджетный кредит, на сумму непогашенного остатка бюджетного кредита.39

Перечисленные меры являются пресекательными, так как направлены на прекращение, пресечение противоправных действий в бюджетной сфере, предотвращение причинения имущественного вреда общественно-территориальным образованиям. Никаких дополнительных обременений в случае применения этих мер принуждения нарушители бюджетного законодательства не несут.

Правовосстановительными мерами являются:

1. Нецелевое использование бюджетных средств – бесспорное взыскание суммы средств, полученных из другого бюджета бюджетной системы РФ, и платы за пользование ими.40

2. Нарушение условий предоставления бюджетного кредита – бесспорное взыскание суммы бюджетного кредита.41

3. Невозврат либо несвоевременный возврат бюджетного кредита – бесспорное взыскание суммы непогашенного остатка бюджетного кредита и пеней за его несвоевременный возврат в размере 1/300 действующей ставки рефинансирования Центрального банка РФ42 за каждый день просрочки.43

4. Неперечисление либо несвоевременное перечисление платы за пользование бюджетным кредитом – бесспорное взыскание суммы платы за пользование бюджетным кредитом и пеней за её несвоевременное перечисление в размере 1/300 действующей ставки рефинансирования Центрального банка РФ44 за каждый день просрочки.45

Перечисленные меры направлены на компенсацию, устранение вреда и убытков, причинённых как общественно-территориальным образованиям, так и бюджетополучателям неправомерными действиями в бюджетной сфере. При применении этих мер, дополнительные обременения в отношении нарушителей не наступают. Наиболее спорным является вопрос относительно пени. Пеня – это финансовая санкция, как и штраф, относящаяся к мерам финансово-правовой ответственности. С этим трудно согласиться, так как пеню нельзя рассматривать как наказание, кару. Её значение – в компенсации потерь, ущерба, причинённого общественно-территориальному образованию правонарушением в области бюджета. Если провести аналогию с Налоговым кодексом РФ (часть первая) от 31 июля 1998 года №146-ФЗ (ред. от 23.07.2013) (далее – НК РФ), то можно увидеть, что пеня отнесена к способам обеспечения исполнения обязанностей по уплате налогов и сборов, но не к мерам ответственности.46 Такая же позиция отражена в КоАП РФ, где пеня не называется в качестве административного наказания.47 Представляется, что пеню в бюджетном праве следует рассматривать как разновидность правовосстановительных мер государственного принуждения, но не мер юридической ответственности.

Теперь определим сущность штрафа, и предупреждения как мер принуждения, применяемых к нарушителям бюджетного законодательства РФ. Суммы денежных взысканий (штрафов) за нарушение бюджетного законодательства РФ – по нормативу 100%.48

Непредставление или несвоевременное представление объектами контроля в органы государственного (муниципального) финансового контроля по их запросам информации, документов и материалов, необходимых для осуществления их полномочий по государственному (муниципальному) финансовому контролю, а равно их представление не в полном объёме или представление недостоверных информации, документов и материалов влечёт за собой ответственность, установленную законодательством РФ.49

В санкции, которой указан штраф, предусмотренный КоАП РФ, а также предупреждение о ненадлежащем исполнении бюджетного процесса –непредставление или несвоевременное представление в государственный орган (должностному лицу) сведений (информации), представление которых предусмотрено законом и необходимо для осуществления этим органом (должностным лицом) его законной деятельности, а равно представление в государственный орган (должностному лицу) таких сведений (информации) в неполном объёме или в искаженном виде, за исключением отдельных случаев50 – влечёт предупреждение или наложение административного штрафа на граждан в размере от 100 до 300 руб.; на должностных лиц – от 300 до 500 руб.; на юридических лиц – от 3 тыс. до 5 тыс. руб.51

То есть можно сделать вывод о том, что штраф, предусмотренный за правонарушение,52 является мерой административной ответственности.

Административный штраф является основным административным наказанием, он может налагаться вместе с одним дополнительным административным наказанием, к которым относятся возмездное изъятие или конфискация орудия совершения или предмета административного правонарушения, а также административное выдворение за пределы РФ иностранного гражданина или лица без гражданства.53

Что касается предупреждения, то выделяют его в качестве административного наказания,54 причём так же, как и штрафа, – основного.55 Но два основных административных наказания не могут быть наложены одновременно.56 В то же время БК РФ предполагает одновременное применение обоих видов наказания – штрафа и предупреждения. Следовательно, штраф – это административное наказание, то есть мера административной ответственности, а предупреждение не является административным наказанием. Проводя аналогию с действующим законодательством – трудовым и административным, где предупреждение называется в качестве мер ответственности, соответственно, дисциплинарной и административной, – предупреждение о ненадлежащем исполнении бюджетного процесса также следует отнести к мерам ответственности, которая будет носить личный характер. Так как предупреждение, предусмотренное БК РФ нельзя отнести к административным, дисциплинарным и другим мерам ответственности, о чём уже было сказано, появляется основание выделять новый вид юридической ответственности – финансово-правовую ответственность.

Таким образом, действующая редакция БК РФ даёт нам право выделять три вида ответственности за нарушения бюджетного законодательства –уголовную, административную и финансовую. Получается, что за правонарушения может наступать одновременно два вида ответственности: административная в виде штрафа и финансовая в виде предупреждения о ненадлежащем исполнении бюджетного процесса.57 Следовательно, такие правонарушения являются сложными – административно-финансовыми.

 

2. Правовое регулирование ответственности за нарушение бюджетного законодательства

 

2.1 Понятие и основания ответственности за нарушение бюджетного законодательства

 

Законодатель в действующем БК РФ закрепил нормы, регулирующие основы бюджетного законодательства РФ58 и перечислил виды регулируемых БК РФ общественных отношений.59 Бюджетные правоотношения можно определить как урегулированные нормами права общественные отношения, возникающие в процессе бюджетной деятельности государства и муниципальных образований.

Бюджетные правоотношения – это урегулированные нормами бюджетного права общественные отношения, участники которых выступают носителями юридических прав и обязанностей, реализующими содержащиеся в этих нормах предписания по образованию, распределению и использованию централизованных государственных и муниципальных фондов денежных средств. Данные отношения являются разновидностью финансовых отношений и поэтому им присущи особенности последних. Вместе с тем следует выделить следующие черты бюджетных правоотношений:

– бюджетные отношения связаны с образованием, распределением и использованием централизованного государственного или муниципального денежного фонда соответствующей территории;60

– права и обязанности субъектов бюджетных правоотношений обусловлены формированием и исполнением бюджета – основного финансового плана;61

– в бюджетных правоотношениях всегда участвует государство, муниципальное образование или соответствующий государственный орган власти (местного самоуправления), который представляет интересы последних;62

– бюджетные отношения длятся не свыше 1 года, но вместе с тем носят непрерывный, повторяющийся характер, так как ежегодно возобновляются стадии составления, рассмотрения и утверждения бюджета, исполнения, а также составления, рассмотрения и утверждения отчёта об исполнении бюджета;63

– носят публичный характер;64

– бюджетные правоотношения складываются преимущественно по поводу денежных средств.65

Законодатель разграничивает бюджетные правоотношения по содержанию на две группы: