Нормативно-методическое обеспечение и практика применения электронного документооборота

     При всей своей значимости закон не может  разрешить все те правовые проблемы, с которыми сталкиваются участники  рынка. Так, планировалось или планируется  в будущем принять, по крайней  мере, еще два закона, регулирующих сферу использования информационных технологий, а именно законы "Об электронной  торговле" и "Об электронном документе".

     Политика  государства в области регулирования  применения и реализации криптографических  средств, в том числе и средств  ЭЦП, определяется требованием использовать только средства, сертифицированные уполномоченными государственными органами. Функция по организации функционирования сети удостоверяющих центров электронной цифровой подписи возложена на Федеральное агентство по связи. Безусловно, для решения множества проблем, связанных с национальной безопасностью, необходимо наличие определенных ограничений в области разработки, применения и оборота средств ЭЦП.

     Федеральный закон «О бухгалтерском учете»²⁸ допускает создание первичных и сводных учетных документов на бумажных и машинных носителях информации. В последнем случае организация должна изготовлять копии таких документов на бумажных носителях для других участников хозяйственных операций, а также по требованию органов, осуществляющих контроль.

     Федеральный закон «Об архивном деле в Российской Федерации»²⁹ гласит, что в состав Архивного фонда Российской Федерации включаются архивные документы независимо от способа их создания, вида носителя, в том числе электронные документы. Это означает, что электронные документы подлежат организации, упорядочению и сохранению в пределах сроков, установленных перечнями и другими нормативными актами наравне с традиционными³⁰. Поэтому экспертизе ценности документов подлежат все документы на носителях любого вида, находящиеся в федеральной собственности, собственности субъекта Российской Федерации или муниципальной собственности³¹.

     Сфера применения электронного документооборота - это и внутренний документооборот организаций всех форм собственности, и так называемое «электронное правительство» - документооборот государственных и муниципальных органов между собой, с гражданами и хозяйствующими субъектами. На развитие данного направления применения информационных технологий направлена Федеральная целевая программа «Электронная Россия на 2002-2010 гг.». Целями программы «Электронная Россия» в области делопроизводства являются перевод всей документации в электронную форму, стандартизация межведомственного обмена информацией, а также обеспечение прав на свободный поиск, получение, передачу и использование информации. Программа включает три этапа. Первый этап реализации программы (был рассчитан на 2002 г.) предполагает проведение анализа 
нормативной   правовой   базы   с   целью   выявления   ключевых   проблем, 
препятствующих        широкому внедрению        информационных        и

     коммуникационных  технологий (ИКТ), изучение уровня информатизации экономики, анализ эффективности расходования бюджетных средств, выделяемых на информатизацию, проведение полного учета государственных информационных ресурсов, анализ зарубежного опыта реализации подобных программ, изучение опыта работы в сфере ИКТ различных организаций. Второй этап реализации программы (был рассчитан на 2003-2004 гг.) включает реализацию конкретных проектов и комплекса мероприятий на основе проведенных исследований по внедрению ИКТ в организациях государственного сектора экономики. На этом этапе должна быть создана основа единой информационной и телекоммуникационной инфраструктуры для органов государственной власти и органов местного самоуправления, бюджетных и некоммерческих организаций, системы электронной торговли в сфере поставок продукции для федеральных государственных нужд и для общественных пунктов подключения к общедоступным информационным сетям. На третьем этапе реализации программы (рассчитанном на 2005-2010 гг.) предполагается массовое распространение информационных и коммуникационных технологий во всех сферах общественной деятельности, внедрение стандартизированного электронного документооборота и систем обеспечения информационной безопасности³².

     Преимущественно вопросы создания и использования  электронных документов решаются ведомствами  самостоятельно. Имеются нормативные  акты федеральных органов власти, особенно заинтересованных в точной и быстрой передаче документированной  информации, которые оговаривают  возможные случаи использования  электронных документов. Это акты финансовых органов, налоговой и  таможенной службы и др. Например, Министерством      финансов      Российской      Федерации      устанавливаются требования      к      порядку      представления      страховыми      (страховыми медицинскими)   организациями   годовой   статистической   отчетности   на магнитных носителях³³.

     Электронный документооборот начал внедряться и в системе государственного пенсионного страхования. Так, согласно «Инструкции о порядке ведения индивидуального (персонифицированного) учета сведений о застрахованных лицах для целей государственного пенсионного страхования», сведения о застрахованных лицах могут представляться в электронной форме при наличии гарантий их достоверности и защиты от несанкционированного доступа и искажений. В этом случае юридическая сила представленных документов должна подтверждаться электронной цифровой подписью в соответствии с законодательством РФ. Также Правлением Пенсионного фонда РФ принято постановление от 26 января 2001 г. №15 «О введении в системе Пенсионного Фонда Российской Федерации криптографической защиты информации и электронной цифровой подписи». Постановлением утверждены «Временное положение о порядке использования средств криптографической защиты и электронной цифровой подписи» и «Регламент регистрации и подключения юридических и физических лиц к системе электронного документооборота Пенсионного фонда РФ», а также устанавливаются временные требования по обеспечению информационной безопасности в системе электронного документооборота. Пенсионного Фонда, определяются технические средства, используемые для защиты информации³⁴.

     Технологии  ЭЦП и электронной документации применяются и в других министерствах: в Министерстве по налогам и сборам - при создании собственной гарантированной системы передачи данных, в Министерстве образования -  при организации дистанционного обучения и др. Как правило, все ведомственные нормативные  акты основываются на Федеральном законе «Об информации, информационных технологиях и о защите информации»³⁵.

     Бурному развитию информатизации всех сфер жизни  общества также способствовала реализация Федеральных целевых программ «Создание и развитие информационно-телекоммуникационной системы специального назначения в интересах органов государственной власти на 2001-2007 гг.», «Развитие единой информационно-образовательной среды в Российской Федерации в 2002-2006 гг.».

     В области международного права также  принимаются нормативные акты, касающиеся вопросов работы с электронными документами. Так, в ряде развитых стран действует Конвенция о защите физических лиц при автоматизированной обработке персональных данных от 28 января 2001 г. Конвенция была подписана от имени Российской Федерации 8 ноября 2001г.³⁶.

     В части совершенствования законодательства на первое место сегодня выходит  переработка закона об электронной  цифровой подписи, разработка нормативно-правовых актов, позволяющих повсеместно  и эффективно использовать ЭЦП. Следует  признать, что норм, содержащихся в  Федеральном законе «Об электронной  цифровой подписи» недостаточно для  создания правовой базы электронного документооборота, поскольку данный закон не определяет правовой статус электронного документа, возможность  его использования, например, в качестве договора³⁷. Недостаточная разработанность законодательной базы затрудняет внедрение технологий ЭЦП в экономическую сферу и сферу управления. Для расширения правового поля использования ЭЦП необходим специальный закон «Об электронном документообороте» и «О документационном обеспечении управления» (проекты которых были разработаны, но не приняты)³⁸. На рассмотрении находятся или находились еще несколько не менее значимых законопроектов, регулирующих сферу использования информационных технологий, в том числе "Об электронном документе", "Об электронной торговле", "О предоставлении электронных услуг". Без принятия этих законов сложно говорить о реальном законодательном регулировании электронной подписи.

     Необходимо  также внести соответствующие изменения  в действующие законы (Гражданский  кодекс, Уголовный кодекс, Кодекс об административных правонарушениях) и  соответствующие подзаконные нормативно-правовые акты.

 
1.2. Организационно-методическое  регулирование работы  с электронными документами

     Помимо  законодательства нормативно-правовая база работы с Документами включает в себя следующие документы:

     • Комплексы стандартов на автоматизированные системы³⁹ и другие стандарты серии «Информационная технология»⁴⁰. На основе правил, изложенных в данном комплексе стандартов, осуществляются создание и эксплуатация компьютерных систем и технологий обработки документации. На государственном уровне стандартизированы вопросы защиты информации использования электронной цифровой подписи. Например, ГОСТ Р 34.10-2001⁴¹  закрепляет алгоритм создания и удостоверения ЭЦП, который уже один раз   изменен   в   сторону   увеличения   длины   криптокода.   Срок   действия современного ГОСТ Р 34.10-2001 истек в 2006 г⁴² .

     Среди стандартов особое значение имеют РД 50-524-84 «Порядок хранения документов на машинных носителях» и ГОСТ 28 388-89 «Система обработки информации. Документы на магнитных носителях, порядок выполнения и обращения». Они определяют условия хранения электронных документов (хотя во многом устарели и не учитывают современных видов носителей информации).

     ГОСТ 34.601-90 выделяет восемь стадий в создании автоматизированных систем (АС), используемых в различных сферах деятельности, в том числе управленческой: формирование требований к АС, разработка концепции АС, техническое задание, эскизный проект, технический проект, рабочая документация, ввод в действие, сопровождение АС⁴³.

     ГОСТ 34.602-89 устанавливает состав, содержание, правила оформления документа «Техническое задание на создание (развитие и модернизацию) системы», а также порядок его разработки, согласования и утверждения⁴⁴. В этом стандарте отмечено, что включаемые в техническое задание требования должна «не уступать аналогичным требованиям, предъявляемым к лучшим современным отечественным и зарубежным аналогам»⁴⁵.

     Разработанный в 2004 г. ООО «Планум» ГОСТ Р 52294-2004⁴⁶ определяет основные положения по созданию, внедрению, эксплуатации и сопровождению электронного регламента административной и служебной деятельности организаций. Он распространяется на автоматизированные системы обработки информации и управления учреждений, предприятий и организаций независимо от формы собственности и подчинения. Положения этого стандарта следует учитывать при создании новых или совершенствовании существующих технологий управления организацией. Данный ГОСТ содержит определения терминов «регламент» (это «совокупность правил, устанавливающих порядок проведения работ или осуществления деятельности»), «рабочий процесс» (это «совокупность взаимосвязанных или взаимодействующих видов деятельности, преобразующих входы в выходы и реализуемых в пределах организации»), «операция (работа)» (это «часть рабочего процесса, создающая воспроизводимый результат в рамках рабочего процесса»)⁴⁷.

     ГОСТ 7.70-2003⁴⁸ устанавливает состав, содержание и представление реквизитов описания электронных информационных ресурсов, являющихся базами данных и машиночитаемыми информационными массивами, предоставляемыми владельцами для регистрации и использования третьим лицам. Этот стандарт вводит несложную систему описания информационных ресурсов (в том числе сетевых ресурсов локальных и глобальных сетей) и приближает ее к международной практике. Согласно этому стандарту, одним из обязательных реквизитов для всех категорий ресурсов является описание, то есть текстовое изложение содержания ресурса, включая аннотацию или реферат   (для   текстовых   документов),   или   описание   содержимого   (для визуальных,    аудио-    или    мультимедийных    ресурсов).    Требования содержанию, построению и оформлению текста рефератов и аннотаций в документы устанавливает ГОСТ 7.9-95⁴⁹.

     Требования  к терминологии в области электронного обмене информацией также закреплены в национальном стандарте ГОСТ Р 52292- 2004⁵⁰.

     • Общероссийские классификаторы ТЭСИ. Эти нормативные документы, распределяющие технико-экономическую и социальную информацию в  соответствии с ее классификацией (классами, группами, видами и др.), являются важным компонентом нормативно-правовой базы электронного обмена. В отличие от национальных стандартов, применяемых на добровольной основе, общероссийские классификаторы являются обязательными для применения при создании государственных информационных систем и информационных ресурсов, а также при межведомственном обмене информацией⁵¹.

     Министерство  юстиции РФ, осуществляя регистрацию  нормативно правовых актов, учитывает  необходимость использования в  них общероссийских классификаторов  ТЭСИ. Применение классификаторов в  делопроизводстве обусловлено использованием новых информационных технологий. Они обеспечивают представление информации в компактном формализованном виде, удобном для обработки средствами вычислительной техники. Классификаторы обеспечивают информационную основу для осуществления взаимоувязанных документов, взаимодействие информационных систем выполняют, таким образом, функции стандартного языка формализованного описания данных. Так, ОКУД⁵² содержит наименования видов документов их коды, которые являются идентификаторами форм документов обязательно проставляются в унифицированных формах документов.