Формирование правовых норм о порядке челобитий в XI – XVII вв

Принятая в 1993 г. Конституция Российской Федерации установила право граждан на обращение, закрепленное в статье 33 и в пункте 1 статьи 32, в соответствии с которыми, российские граждане имеют право обратиться лично либо через своего законного представителя, а также направлять индивидуальное либо коллективное обращение в государственные органы и органы местного самоуправления, что с формально-юридической точки зрения ставило право на обращение в один ряд с основными конституционными правами граждан. Впервые в российской истории право на обращения в органы власти получило статус, во-первых, как одной из форм народовластия, осуществляемой в виде обязательной для рассмотрения в установленном законом порядке гражданской инициативы, и, во-вторых, как установленного законом порядка защиты прав и свобод граждан, осуществляемого путем направления заявлений, жалоб (и иных видов обращений) в органы государственной власти или местного самоуправления.

Свободная реализация гражданами права на обращения непосредственно связана со ст. 29 Конституции РФ, закрепляющей гарантии свободы мысли и слова. Конституционное закрепление свободы мысли гарантирует каждому свободу формирования собственных мнений и убеждений без вмешательства государства, исключение любого идеологического насилия над личностью.Российская Конституция (ч. 3 ст. 55) констатирует, что «права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены федеральным законом только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты... прав и законных интересов других лиц».

Главная новизна состояла в том, что с учетом предыдущего исторического опыта, институт обращений должен был регулироваться правовым актом не ниже федерального закона, а не подзаконными актами, как это было в советский период.

В апр. 1993 г. Верховный Совет Российской Федерации принял закон о внесении изменений и дополнений в Гражданский процессуальный кодекс РСФСР, по которому глава 24  получила название «Жалобы на действия государственных органов, общественных организаций и должностных лиц, нарушающих права и свободы граждан». Почти одновременно с ним 27 апр. 1993 г. был принят Закон Российской Федерации «Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан», положения которого полностью соответствовали конституционной норме статьи 46 об особом виде обращений – обращение за судебной защитой. В Законе закреплялся круг лиц, действия которых можно обжаловать в суд. К ним относятся: государственные органы, органы местного самоуправления, предприятия и учреждения, предприятия и их объединения, общественные объединения и должностные лица, государственные и муниципальные служащие.

 В июле 1994 г. был принят Федеральный  конституционный закон «О Конституционном  Суде Российской Федерации». Жалобы  граждан в Конституционный Суд  Российской Федерации по вопросам нарушениях их конституционных прав органами власти становятся одним из важных направлений судебной защиты. Конституционный Суд Российской Федерации принимает решение об отказе в принятии обращения к рассмотрению в случаях, если: 1. разрешение вопроса, поставленного в обращении, не подведомственно Конституционному Суду Российской Федерации; 2. обращение в соответствии с требованиями Федерального конституционного закона не является допустимым; 3. по предмету обращения Конституционным Судом Российской Федерации ранее было вынесено постановление, сохраняющее свою силу.

В февр. 1997 г. вступил в силу Федеральный конституционный закон «Об уполномоченном по правам человека в Российской Федерации». Уполномоченный по правам человека рассматривает жалобы граждан на решения или действия (бездействие) государственных органов, органов местного самоуправления, должностных лиц, в которых гражданами усматривается нарушение их прав. Уполномоченный по правам человека рассматривает жалобу только в том случае, если заявитель уже обжаловал соответствующее решение в судебном или административном порядке, но не согласен с решением, принятым по жалобе. Указом Президента Российской Федерации от 22 мая 1995 г отдел писем и приема граждан Администрации Президента был преобразован в управление Президента по работе с обращениями граждан. Эта структура является автономным подразделением Администрации Президента, занимает отдельное здание и даже имеет собственные курьерскую службу и экспедиционный отдел. В июне 1998 г. в Аппарате Правительства Российской Федерации был создан большой отдел по работе с обращениями граждан (по статусу он почти не отличается от управления Президента, хотя и называется отделом). Ответственность чиновников за рассмотрение предложений, заявлений и жалоб граждан закрепил Федеральный закон «Об основах государственной службы Российской Федерации» (1995 г.) в статье 10. Эта норма была продублирована во всех региональных законах о государственной службе.

Затем Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (1995 г.), также закрепил конституционное положение, предусматривая в статье 26 право граждан на индивидуальные и коллективные обращения в органы местного самоуправления и к должностным лицам местного самоуправления. В 1999 г. региональные законы о работе с обращениями граждан были приняты в 38 субъектах Федерации. Уже к осени 2005 г. региональные законы о порядке работы с обращениями граждан были приняты во всех субъектах Российской Федерации. Но в региональных законах не было единства в понимании субъекта права на обращение, адресатов подобных обращений и их видов. В этих законах не фиксировались принципиальные административно-процедурные характеристики института обращений. Они устанавливали различные сроки рассмотрения жалоб и заявлений граждан, содержали неясные положения. Все это подчеркивало актуальность принятия федерального закона об обращениях граждан.

Период с 1993 по 2006 гг., был связан со сложностью унификации всех возможных процедур рассмотрения обращений, выработки единой государственной модели принятия решений по обращениям, определения единообразного подхода к оказанию публичных услуг. Необходимо было также решить вопросы правового регулирования реализации возможности граждан обращаться в различные органы публичной власти.

 Внесенный Президентом Российской Федерации в Государственную Думу 30 янв. 2006 г. проект федерального закона «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» после проведения всех необходимых процедур был принят Государственной Думой 21 апр. 2006 г. и уже 2 мая 2006 г. был подписан Президентом Российской Федерации. В Федеральном законе «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» дано следующее понятие обращение гражданина: «Обращение гражданина – направленные в государственный орган, орган местного самоуправления или должностному лицу письменное предложение, заявление или жалоба, а также устное обращение гражданина в государственный орган, орган местного самоуправления».

В Федеральном законе «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» 18 статей, которые по содержанию можно разбить на три группы: первая группа состоит из 6 статей (ст.ст.1 – 6), закрепляющих общие положения в данной сфере правоотношений; вторая группа состоит из 7 статей (ст. 7 – 13), которые устанавливают порядок и сроки рассмотрения обращений граждан, а также организацию личного приема граждан; третья группа норм представлена тремя статьями (ст.ст.14 – 16) – о контроле за соблюдением порядка рассмотрения обращений и ответственности за нарушение настоящего закона. Заключительные положения Закона представлены двумя статьями (ст. 17 – 18) – о признании не действующими на территории России отдельных нормативных правовых актов СССР и о порядке вступления Федерального закона в силу. Федеральный закон содержит такие положения как: обязанность государственных органов, органов местного самоуправления и должностных лиц рассматривать поступившие по компетенции обращения граждан, принимать по ним необходимые решения; организовывать личные прием граждан; обеспечивать контроль за соблюдением порядка рассмотрения обращений граждан; выявлять и устранять причины, порождающие нарушение прав и свобод граждан. Статья 5 содержит перечень прав, которыми наделяется гражданин при рассмотрении его обращения (права автора обращения представлять дополнительные документы либо обращаться с просьбой об их истребовании; получать письменный ответ по существу поставленных вопросов и уведомление о переадресации обращения в тот орган или должностному лицу, в компетенцию которого входит их решение; знакомиться с материалами, касающимися проверки его обращения, если это не затрагивает права и законные интересы других лиц, и если в них не содержатся сведения, составляющие государственную тайну; обжаловать принятое решение в административном порядке или в суд; подать заявление о прекращении рассмотрения обращения.

Особенности рассмотрения обращений устанавливаются не только Федеральным законом № 59, но и целым рядом федеральных отраслевых нормативных правовых актов. К ним можно отнести Федеральный конституционный закон «О Конституционном Суде Российской Федерации» (1994 г., Закон Российской Федерации «Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан» (1995 г.), Уголовно-процессуальный кодекс (2001 г.), Трудовой кодекс (2001 г.) в части рассмотрения обращений работников в Федеральную инспекцию труда, Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях (2001 г.), Таможенный (2003 г.), Налоговый кодексы (1998 г). Особенности рассмотрения обращений в сфере изменения конституционно-правового статуса лиц содержатся в Федеральных законах «О гражданстве Российской Федерации» (2002 г.), «О беженцах» (1993 г.), «О вынужденных переселенцах» (1993 г.), в сфере административного обжалования решений и действий (бездействия) субъектов избирательного процесса – в законодательстве о выборах, «Об общественных объединениях» (1995 г.), «О лицензировании отдельных видов деятельности» (2001 г.).

Существует также ряд форм обращений граждан, не применяемых Федеральным законом «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации». Одной из таких форм является «ходатайство». Ходатайство – официальная просьба или представление, адресованное государственным органам (общественной организации) вышестоящей инстанции. Ходатайство может рассматриваться как одна из форм обращения граждан наряду с заявлениями. Примерами являются ходатайство о приеме в гражданство или выходе из гражданства Российской Федерации, о регистрации инициативной группы по проведению референдума, о признании лица беженцем или вынужденным переселенцем. Термин ходатайство используется в федеральных конституционных законах «О референдуме Российской Федерации» от 28.06.2004 № 5-ФКЗ, «Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации» от 26.02.1997 № 1-ФКЗ (ред. от 16.10.2006), федеральные законы «Налоговый кодекс Российской Федерации (часть первая)» от 31.07.1998 № 146-ФЗ, «Гражданский кодекс Российской Федерации (часть первая)» от 30.11.1994 № 51-ФЗ, «Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях» от 30.12.2001 № 195-ФЗ и др.).

В законодательстве встречается такая форма обращений как «петиция». Под эти термином понимается коллективное обращение граждан в органы государственной власти или органы местного самоуправления. Понятие «петиция» употреблено в постановлении Конституционного суда Российской Федерации от 18.01.1996 № 2-п «По делу о проверке конституционности ряда положений Устава» («Вестник Конституционного Суда Российской Федерации», № 1, 1996).

Каждый из видов обращений имеет свою специфику, и требует различной процедуры их рассмотрения, – в противном случае теряется сам смысл права на обращение. Предложения должны, прежде всего, учитываться, высказанные в них пожелания анализироваться, обобщаться и направляться соответствующим должностным лицам. По каждой жалобе должны быть незамедлительно приняты меры, направленные на устранение указанных жалобщиком нарушений. Ходатайство, как требование о признании права, требует процедуры, где особое место занимает проверка сведений, представленных заявителем в доказательство того, что он действительно обладает специальным правом. Петиции не сопряжены с привлечением кого-либо к ответственности, следовательно, процедура их рассмотрения должна быть тоже несколько иной.

 

 

1 Даль В.И. Толковый словарь живого великорусского языка: В 4 т. Т. 4. – М., 2007. – С. 387.

2 Лисейцев Д.В. Эволюция приказной системы Московского государства в эпоху Смуты // Отечественная история. –

2006. – № 1. – С. 8.

3 13 Ильин В.В. Российская государственность: истоки, традиции, перспективы / В.В. Ильин, А.С. Ахиезер. – М., 1997. –

С. 154.

4 Российское законодательство X–XX веков. Т. 2. – М., 1985. – С. 83–257.

5 Кабашов!!!!!!!!

6 Повытье – отделение, доля, пай приказных и письменных дел в судах (Даль В.И. Толковый словарь живого велико-

русского языка: В 4 т. – М., 2007. – Т. 3. – С. 126).

7 Ерошкин Н.П. Указ. соч. С. 100, 119, 120, 122.

8 Майоров А.П. Русские челобитные XVII в. (явочные, изветные и другие). – Улан-Удэ, 1998. – С. 15.

9 Каменский А.Б. От Петра I до Павла I: Реформы в России XVIII века. Опыт целостного анализа. – М., 1999. – С. 133.

10 Водарский Я.Е. Петр I // Вопросы истории. – 1993. – № 6. – С. 63.

11 Грибовский В.М. Указ. соч. С. 15–17.

12 Российское законодательство X–XX веков. Т. 4. Законодательство периода становления абсолютизма. – М., 1986. –

С. 56–66.

13 Каменский А.Б. Указ. соч. С. 128.

14 Буганов В.И. Екатерина I // Вопросы истории. – 1994. – № 11.С. 121.