Формирование правовых норм о порядке челобитий в XI – XVII вв

Развитие законодательства о праве челобитья в период правления Петра I знаменуется дополнительной законодательной фиксацией отмены права обращения лично к государю, установленной Соборным Уложением (1649 г.), и выстраиванием соответствующих юридических и организационных конструкций по рассмотрению челобитий в центральных и провинциальных органах управления и суда.

Большое влияние на порядок подачи челобитий оказали, предпринятые Петром I меры в начале своего царствования. Переустройство принципов делопроизводства началось в период 1699 – 1702 гг. с введения гербовой бумаги и замены оформления документов на столбцах тетрадями. В связи с введением гербовой бумаги институт площадных подьячих был ликвидирован. Произошло изменение написания даты в челобитьях и других документах. Ведь до 1 января 1700 г. в Московском царстве применялся порядок летоисчисления от «Сотворения Мира», а с 1 января 1700 г. – от «Рождества Христова». Смена порядка летоисчисления была закреплена в именном указе Петра I от 19 дек. 1699 г. В 1708 – 1711 гг. Петр I предпринял реформу русской письменности, устранив надстрочные знаки (титло), упразднив несколько букв и узаконив другое  начертание оставшихся букв – гражданский шрифт, взамен церковнославянского, что значительно упростило составление официальных документов, в том числе и челобитных. Была введена скоропись, с появлением которой свободно читать тексты стало довольно сложно, требовались знания и навыки канцелярского труда. Царским указом от 30 дек. 1701 г. подданным, относящимся ко всем сословиям, запрещалось в челобитных и других документах именоваться полуименами и уничижительными  именами и предписывалось подписываться полным именем. В марте 1702 г. царским указом вводилась новая форма челобитий, подаваемых на имя царя. Начиналось обращение формулой: «Державнейший царь, государь милостивейший», потом должно было следовать изложение вопроса. Сама просьба начиналась со слов: «Всемилостивейший государь, прошу Вашего Величества...». Завершающей фразой должна была быть формулировка: «Вашего Величества нижайший раб». 9

Губернская реформа 1708 – 1719 гг., влекла за собой ликвидацию территориальных приказов. По мысли Петра I для борьбы с волокитой, запутанностью, судебным произволом и мздоимством, необходимо было введение обязательности единообразных бюрократических правил, которыми должны были руководствоваться чиновники при рассмотрении различного рода дел по челобитьям.10

В апр. 1714 г. изданием указа «О подаче просьб о всяких делах в городах Комендантам» состоялось запрещение подавать царю жалобы на несправедливые решения правительственных и судебных учреждений. При этом указ установил административные инстанции для «восхождения дел по челобитьям всяких чинов людей». В нем определялась следующая последовательность обращений к властям: комендант (города) – губернатор – Сенат – царь. Нарушать этот порядок царь Петр I запретил. По именному указу от 21 окт. 1721 г. «О неподаче Ц.В. мимо Сената и Коллегии челобитен» было окончательно запрещено всем сословиям обращаться с просьбами и жалобами на царское имя помимо правительственных учреждений. Но Петр I сохранил, как исключительную меру, подачу жалоб лично царю, – но теперь только через специального чиновника для приема челобитных на решения коллегий и канцелярий по вопросам, им неподчиненных. Эта должность стала называться генерал-рекетмейстер. Функциями этого приближенного к царю чиновника были следующие: «а) рассматривать апелляционные дела, переносить их из коллегий в Сенат; б) быть ходатаем притесненных и в) освобождать государя от многочисленных бесполезных просьб. Генерал-рекетмейстер состоял при Сенате и ему подчинялся, но обладал определенной самостоятельностью, его приказы не требовалось утверждать в Сенате. Для организации своей деятельности генерал-рекетмейстеру был придан специальный аппарат – рекетмейстерская контора, – составлявший самостоятельную часть сенатской канцелярии. Дела по челобитьям могли докладываться Сенату только после регистрации в рекетмейстерской конторе в конторских книгах. Подпись генерал-рекетмейстера служила для Сената гарантией правильности выписок из конторских книг.

 Указом от 27 апр. 1722 г. «О должности  Сената» Петр I конкретизировал работу  с челобитными. Указ предписывал  порядок, по которому генерал-рекетмейстер должен был рассматривать направленные в Сенат жалобы. Генерал-рекетмейстер мог принимать челобитные только на решения коллегий и учреждений, им неподчиненных, когда дело перебывало уже во всех низших инстанциях. Челобитные на коллегии были двух видов: 1) челобитные на долговременную волокиту дела и 2) челобитные на неправое решение.11 Порядок рассмотрения различных дел по челобитьям в коллегиях и губернских канцеляриях с 1720 г. стал подчиняться Генеральному регламенту. Делопроизводственная процедура включала следующие этапы: 1. «вступление» дела; 2. подготовка дела к слушанию (рассмотрению и решению); 3. слушание самого дела и принятие по нему окончательного решения; 4. оформление решения и доведение его до соответствующего учреждения или просителя; 5. контроль (при необходимости) за исполнением решения; 6. архивное хранение решенных дел. С утверждением 24 янв. 1722 г. Петром I «Табели о рангах» в челобитьях и других документах было введено обязательное титулование. Чинам первых двух классов – титул «ваше высокопревосходительство», 3-го и 4-го классов – «ваше превосходительство», 5-го класса – «ваше высокородие», 6, 7 и 8-го классов — «ваше высокоблагородие», а чинам остальных классов – «ваше благородие». 12

В 1723 г. Петр I издал указ «О форме суда», который изменил правила составления и рассмотрения челобитных. Прежде всего, изменяется обращение к монарху : «Всепресвятлейший державный император и самодержец Всероссийский Петр Великий отец отечествия Государь всемилостивейший». Указом регламентировались схема построения челобитий. В частности, указ предписывал, чтобы в заголовочной части под титулом царя, открывающим челобитную, помещалось обращение к судье. Содержание дела должно было излагаться предельно кратко и четко. Челобитные должны были писаться только на гербовой бумаге. При этом титул царя указывался только один раз в начале челобитной, а сама просьба излагалась по пунктам. Таким образом, царем был создан определенный формуляр челобитья, что облегчало изучение содержания жалоб. Указ также требовал от судей четко формулировать решения и проставлять их на полях против каждого пункта челобитьям. 13

В начале царствования Екатерины I значение высшего государственного учреждения при особе императрицы начинает приобретать Кабинет государыни: указом от 17 августа 1725 г. рекетмейстеру было повелено «жалобы, подлежащие к поданию Е.И.В., взносить в Кабинет». Затем указом Екатерины I в 1726 г. были изменены полномочия генерал-рекетмейстера: теперь через него уже нельзя было обжаловать государю решение нижестоящих инстанций. Данная процедура стала осуществляться только через Сенат. В 1726 г. должность генерал-рекетмейстера в целях экономии средств была соединена с должностью обер-прокурора Сената, а рекетмейстерская контора упраздняется, В царствование Анны Иоанновны в 1730 г. должность генерал-рекетмейстера и рекетмейстерская контора восстанавливаются. Елизаветой I были полностью подтверждены статус и полномочия генерал-рекетмейстера.14 Но в начале царствования Екатерины II при разделении в 1763 г. общесенатской канцелярии на 6 равноправных департаментов рекетмейстерская контора была упразднена, но должность генерал-рекетмейстера сохранилась, она была соединена с должностью директора второго департамента Сената, в компетенцию которого входило рассмотрение жалоб и апелляционных дел, поступавших из коллегий и других государственных органов. В 1775 г. был издан указ Екатерины II под названием «Учреждение для управления губерниями Всероссийской Империи». Главным направлением новой административной реформы было разделение местной власти на судебную и административную, при этом каждому губернскому административному и судебному учреждению предписывались определенные правила об исполнении возложенных обязанностей для устранения запутанности в делах. В 1763 г. Екатерина II издает Манифест « О порядке рассмотрения жалоб и просьб на высочайшее имя». Этим актом впервые вводилось разделение челобитий на подлежащих рассмотрению в административном или в судебном порядке. Несмотря на сохранение запрета подавать жалобы лично императрице, статс-секретари Кабинета Екатерины II продолжали рассматривать челобитные следующего содержания: 1. жалобы по поводу действий административных органов; 2. специальные обращения «в собственные руки». Обязанностью статс-секретарей стало принимать жалобы на государственные учреждения в случае волокиты или отказа принять прошение. Вводилась система делопроизводства по быстрому решению дел и контролю за их исполнением. На основе резолюций Екатерины II большая часть прошений и их копий отправлялась статс-секретарями в различные государственные учреждения, а царские указы по прошениям устно передавались в основном в Сенат и генерал-прокурору. Дела, подлежащие судебному разбирательству, статс-секретарями не разбирались, их возвращали просителям с обязательством передачи дела в суд. На рассмотрение императрицы поступали лишь те прошения, которые по своему содержанию требовали исключительно ее решения, что позволяло ей не только в некоторых случаях защищать интересы жалобщиков, но и получать информацию о работе государственного аппарата на всех его уровнях. Принципиальное значение Манифеста состояло в том, что он явился первым после Петра I документом, установившим порядок разбирательства прошений на имя царя. Кроме того, вводился единый порядок требований к работе с жалобами для всего государственного аппарата, а не только статс-секретарей центральных учреждений империи, чего раньше никогда не было. Царский указ от 19 янв. 1765 г. назначал уголовные наказания крестьянам за подачу прошений на Высочайшее имя. А указ от 22 авг. 1767 г. запрещал подачу крестьянских челобитных не только императрице, но и в другие инстанции. Составителям и подателям челобитных грозило наказание кнутом и ссылка в Нерчинск на вечные каторжные работы с зачетом сосланных землевладельцам в рекруты. Царским указом от 19 февр. 1786 г. «Об употребления слов и речений «бьет челом» и замене их на «просит имярек»» было указано, что «…вместо подаваемых до сего дня на имя Ее Величества челобитен, как к Ее Величеству, так и в присутственные места по исковым и другим делам…» было предписано писать «прошения» и «жалобницы» вместо употреблявшихся до этого «челобитен», а также было запрещено писать, как установил Петр I еще в 1702 г. «бьет челом всеподданнейший раб», а вместо этого было указано писать: «приносит жалобу» или «просит всеподданнейший» или «верный подданный», что, безусловно, более соответствовало идеям и настроениям века «Просвещения».

В 1797 г. царь Павел I отменил все ограничения законодательства Петра I о праве обжалования решений департаментов и общего собрания Сената и отменил указ Екатерины II от 22 авг. 1767 г., запрещающий крестьянам подавать челобитные на своих господ. Павел I после восшествия на престол своим указом в 1797 г. вновь восстанавливает ликвидированную Екатериной II рекетмейстерскую контору под новым названием – Канцелярия рекетмейстерских дел. В результате значительных усилий царя Павла I к началу 1800 г. Сенат в основном завершил рассмотрение огромного количества нерешенных дел по прошениям, накопившихся в предшествующие царствования.

Место Сената, окончательно утратившего в конце XVIII в. законотворческую роль в системе высших государственных учреждений, занял другой законосовещательный орган Российской империи, созданный указом царя Александра Павловича от 1 янв. 1810 г., – Государственный Совет. В составе Государственного Совета было создано особое подразделение для работы с поступающими обращениями подданных на имя царя – Комиссия прошений, – возглавляемое одним из членов Государственного Совета.

С учреждением Комиссии прошений, должность генерал-рекетмейстера была ликвидирована. Комиссия прошений была образована для рассмотрения жалоб на высшие государственные учреждения и удовлетворения прошений о наградах, пенсиях, должностях, смягчении наказаний, о покровительстве разных родов деятельности, «отыскании крестьянами свободы и защиты» от помещичьих злоупотреблений, о помощи в деле образования детей и о прочих милостях и просьбах, приносимых на имя императора. Комиссии состояла из председателя, членов и статс-секретаря, назначавшихся самим царем. Оставлялись без рассмотрения: 1. все жалобы на места средние и лица подчиненные, приносимые мимо высшего их начальства; 2. все жалобы по тяжебным делам, решенным в общем Сената собрании.

В 1811 г. Александр I подписал Манифест «Общее учреждение министерств», разделивший все государственные дела между 12 министерствами. В связи с появлением новых органов управления возникали новые формы документирования их деятельности, усложнялось делопроизводство, росло количество документов, обслуживающих документопотоки. Одновременно вводилась единая структура аппарата министерств. Аппарат включал: 1. департаменты; 2. совет министра; 3. общее присутствие отделений; 4. канцелярию министра; 4. «особенные установления, при некоторых министерствах состоящие». В систему управления министерством включалась канцелярия «для производства общих дел, до всех департаментов относящихся, и для предметов, непосредственно разрешению министра подлежащих», которая «делится на отделения и столы, соразмерно количеству и роду дел», «управляется директором и состоит из начальников отделений, из секретарей и нужного числа писцов».

Правление нового царя Николая Павловича с дек. 1825 г. стало временем профессионализации служилой бюрократии, что повлекло и усложнения процессуальной формы рассмотрения прошений на имя царя. В 1835 г. Николай I своим указом выводит Комиссию прошений из состава Государственного Совета и выделяет ее в самостоятельное государственное учреждение, которое с этого времени стало состоять в непосредственном ведении императора и возглавлялось особым статс-секретарем для принятия прошений для представления их царю. Специальный статус, приданный Комиссии, позволял ей при рассмотрении жалоб и прошений запрашивать необходимые документы из всех без исключений государственных учреждений и от всех должностных лиц империи.

Значительный поток жалоб привел к необходимости реформы местного управления, в котором с 1775 г. практически ничего не менялось. Согласно Высочайше утвержденного «Положения о порядке производства дел в Губернских Правлениях» (1837 г.) и именного указа «Учреждение губернских правлений» (1845 г.) вся система делопроизводства в губернских правлениях была разделена на три группы: 1. дела судебные, решаемые коллегиальным порядком большинством голосов; 2. дела распорядительные, для которых требовалось утверждение губернатора; 3. дела исполнительные, имевшие в основном исполнительский характер и решавшиеся членами правления без участия губернатора. В губернском правлении все дела велись под общим наблюдением вице-губернатора, а практическая работа по разбору дел производилась в отделениях. Каждое отделение находилось под управлением одного из трех советников, которым подчинялись столоначальники, их помощники и канцелярские служители. Штат каждого отделения был усилен за счет введения должности секретаря, который организовывал все делопроизводство в отделении.

Для ускорения рассмотрения жалоб и прошений кроме общей канцелярии губернского правления, впервые с 1845 г. в отдельную структурную единицу была выделена специальная канцелярия присутствия правления. Канцелярия присутствия занималась регистрацией документов, в ее ведение входили «экзекуторская, хозяйственно-распорядительная» деятельность, дела ревизионного стола, а также секретные дела. Канцелярией присутствия управлял старший секретарь. В ее состав входили два помощника, регистратор с помощниками, экзекутор с помощниками, а также помощники столоначальников и канцелярские служители. Нормы указа «Учреждение губернских правлений» улучшали и ускоряли делопроизводство по рассмотрению различных прошений за счет сокращения количества форм внутренних документов( устанавливался общий реестр входящих бумаг), упрощения документирования процесса доклада и решения дела. Докладная записка, докладной регистр и протокол с 1845 г. заменялись составлением одного документа – журнала присутствия губернского правления, форма которого развилась из формы протокола, утвержденного «Положением о порядке производства дел в Губернских Правлениях» 1837 г.

Комиссия прошений в годы правления Александра II (1855 – 1881-х гг.) превратилась в «бумажный департамент», в котором дела заправляли канцелярские чиновники и от которых зависели царские резолюции. Чиновный бюрократизм и взяточничество при рассмотрении жалоб и прошений в значительной мере подрывали доверие к органу царского милосердия.

Судебная реформа 1864 г. впервые в истории России в качестве чрезвычайного порядка обжалования ввела кассационное обжалование вступивших в законную силу судебных решений, для чего в 1866 г. были созданы кассационные департаменты Правительствующего Сената (Уголовного и Гражданского), с постепенным упразднением дореформенных апелляционных департаментов. Основными звеньями новых судебных установлений стали судебные палаты, окружные суды и мировые суды.

В 1884 г. указом царя Александра III Комиссия прошений была упразднена, а разбор жалоб на высочайшее имя был вплоть до 1895 г. велся Канцелярией по принятию прошений при императорской Главной квартире. Причиной стало то, что Комиссия прошений, как старинный институт царской милости противоречит новым судебным уставам, принятым в 1864 г.

В начале своего царствования Николай II указом в 1895 г. восстанавливает самостоятельный центральный орган управления – Канцелярию Его Императорского Величества по принятию прошений на Высочайшее Имя приносимых. В этом же году были утверждены правила о порядке принятия и направления прошений и жалоб, на Высочайшее имя приносимых, незначительные изменения в которые были внесены Манифестом Николая II «О переустройстве Учреждения Государственного совета» (1906 г.). На Высочайшее имя могли вноситься лишь следующие обращения: 1. жалобы на определения департаментов Правительствующего Сената, кроме кассационных; 2. жалобы на постановления высших государственных органов, кроме жалоб составленных не по существу дела или неправильно излагающих обстоятельства дела, что подтверждалось достоверными доказательствами; 3. жалобы на действия и распоряжения министров, главноуправляющих отдельными частями и генерал-губернаторов, если их действия и распоряжения не подлежали законному обжалованию в Правительствующий Сенат; 4. прошения о даровании милостей, в случае, если не нарушались защищаемые законом чьи-либо интересы и гражданские права; 5. прошения о помиловании и смягчении участи лиц, осужденных или отбывающих наказания.  

  Задачи Канцелярии по принятию прошений в конце XIX в. были значительно сужены по сравнению с теми, которые были установлены для Комиссии прошений времен Александра I. сохранялись установленные еще в петровское время требования к оформлению реквизитов жалоб и прошений, включавшие указание имени, места жительства просителя, «явственную» его подпись, а также обозначение переписчика, если просьба писалась чужою рукой.