Формирование правовых норм о порядке челобитий в XI – XVII вв

Канцелярия по принятию прошений благополучно просуществовала до Февральской революции 1917 г. и даже работала при Временном правительстве. В марте 1917 г. канцелярия царского Совета министров была переименована в Канцелярию Временного правительства. Временное правительство стремилось к нововведениям  в делопроизводстве, приспособить его к новой политической обстановке. Для руководства работой Канцелярии прошений Указом Временного правительства Сенату (март 1917 г.) учреждалась должность комиссара Временного правительства над Канцелярией по принятию прошений. В Канцелярию поступали прошения о разного рода изъятиях из закона и об оказании денежных пособий; о перемене фамилий и сословия, расторжении брака, предоставлении прав и преимуществ по гражданской службе, обращении в заповедные имения недвижимых имуществ и досрочном получении капиталов по завещанию, рассмотрение прошений раненых и больных воинов и их семей.

 «Организация работы  с жалобами граждан в СССР»

К началу XX века в России сформировалась сложная иерархия государственных учреждений для рассмотрения жалоб. Доминирующим средством защиты интересов и прав населения выступал в царской России контроль «сверху» (монарх, Государственный Совет, Государственная Дума, Сенат, министерства, Канцелярия по принятию прошений и т. д.)

Особое Присутствие для предварительного рассмотрения жалоб на определения департаментов Сената было создано одновременно с Канцелярией по принятию прошений и было одним из органов, действующих по ее поручению. Они относились к числу органов, рассматривающих жалобы на действия высших должностных лиц Российской империи.

Систему органов, принимающих жалобы на действия и решения должностных лиц, нижестоящего – губернского – уровня возглавлял второй департамент Сената и министерства. К компетенции этого органа относилось разрешение жалоб на постановления губернских присутствий, на окончательные постановления губернских землеустроительных комиссий и другие дела, отнесенные к ведению второго департамента. К производству в департаменте принимались как прошения и жалобы, подаваемые лично, так и пересылаемые по почте. Завершал систему органов, принимающих жалобы – местный уровень, – на котором в губернских учреждениях рассматривались жалобы частных лиц, обществ и установлений на действия и распоряжения земских учреждений и городского общественного управления. На этом уровне наиболее ярко отражалась зависимость людей от местной администрации, имевшей неудовлетворительный состав чиновников с точки зрения профессиональной пригодности и образования, и которая сама в большинстве случаев являлась судьей в собственном деле.Главным недостатком порядка подачи жалоб на имя царя оставались:1.сословный характер и ограниченный круг вопросов, подлежащих обжалованию; 2.отсутствие законодательных норм, регулирующих работу Канцелярии по существу вопроса (большинство жалоб Канцелярией пересылалось в те департаменты и учреждения, на чьи решения или действия жаловались заявители); 3. порядок подачи прошений на Высочайшее Имя требовал от заявителя наличия специальных знаний, что соответствовало уровню лишь одного сословия – дворянства.

II Всероссийский съезд Советов 26 окт. 1917 г. утвердил текст обращения «Рабочим, солдатам и крестьянам». В этом документе указывалось: «Съезд постановляет: вся власть на местах переходит к Советам рабочих, солдатских и крестьянских депутатов...». Этим постановлением действие всех государственных ведомств, должностных лиц и законодательных актов Российской империи и Временного правительства было прекращено. Вместо них вводились новые учреждения и правовые акты, утвержденные советской властью. В частности, СНК РСФСР в дек. 1917 г. принял постановление «Об упразднении Канцелярии для принятия прошений при Временном правительстве». В этом документе говорилось об упразднении Канцелярии для принятия прошений при Временном правительстве и передаче всех дел Канцелярии в соответствующие советские учреждения. Этим постановлением было определено, что теперь граждане РСФСР должны обращаться с жалобами и прошениями в создаваемые советские административные и судебные органы. Правосудие осуществлялось на основе законов, принятых советской властью или социалистическим правосознанием. Использование законов Российской империи и Временного правительства было категорически запрещено.

Правила оформления официальных документов были утверждены постановлением СНК РСФСР от 2 марта 1918 г. «О форме бланков государственных учреждений». В апр. 1919 г. ВЦИК и СНК РСФСР приняли совместный декрет «О государственном контроле».. Согласно этому декрету, Наркомату государственного контроля поручалось наблюдение за организацией во всех учреждениях приема всякого рода жалоб и заявлений и правильным их движением, а также образование при самом Государственном контроле особого Бюро приема заявлений о неправильных действиях, злоупотреблениях и правонарушениях должностных лиц, для рассмотрения этих заявлений Государственным контролем. В мае 1919 г. утверждается положение «О местных отделениях Центрального Бюро жалоб и заявлений». В февр. 1920 г ВЦИК РСФСР принял декрет о реорганизации Наркомата государственного контроля в Наркомат Рабоче-крестьянской инспекции (НК РКИ, Рабкрин) с целью «орабочения» и «окрестьянивания» госконтроля. Этот процесс отразился в деятельности Центрального бюро жалоб и местных отделений, которые были сохранены в составе РКИ. Бюро жалоб проводили большую работу по проверке, расследованию жалоб и заявлений трудящихся с привлечением к этому делу широкого актива из рабочих и крестьян. Большое внимание при расследовании жалоб уделялось ревизиям таких участков хозяйственной работы, как продналог, кооперация, сдача предприятий в аренду, борьба с хищениями на складах и железных дорогах. Такие ревизии осуществлялись силами отдела летучих ревизий при Центральном бюро жалоб РКИ.

На XIII съезде РКП(б) в 1924 г. были приняты специальные постановления по организационному объединению Центральной контрольной комиссии РКП(б) с Наркоматом РКИ. В составе ЦКК – НК РКИ продолжало действовать Объединенное бюро жалоб НК РКИ СССР и НК РКИ РСФСР, положение о котором и его местных органах стало утверждаться на уровне ЦИК и Совнаркома СССР. Многочисленные жалобы на бюрократизм госчиновников привели к тому, что с начала 1922 г. наметилось новое направление, получившее название «нормализации». Нормализация имела своей целью совершенствование техники управления и структуры аппарата и осуществлялась по линии улучшения делопроизводства, счетоводства, складского дела, общей структуры аппарата.

В середине 1930-х гг. ЦК ВКП(б) организует большую кампанию вокруг бюро жалоб, направленную на их развитие. Так, на районном уровне такие структуры существовали в райисполкоме и его отделах, роно, райздраве, райсобесе, райжилотделе, домтресте, районном рабочем кооперативе, райфо, райсберкассе, райжилсоюзе, отделе связи, в райпрокуратуре. Прием жалоб был организован и на предприятиях, а на селе бюро жалоб создавались при сельсоветах, колхозах и МТС. К 1934 г. в СССР было около 23000 таких структур. На всесоюзном уровне: в начале 1930-х гг. приемная председателя ЦИК СССР М. И. Калинина получала ежемесячно до 15000 писем, Наркомзем в 1935 г. получил 10000 писем (т. е. около 840 в месяц). Состояние института жалоб подтверждала традицию недоверие населения органам местной власти и устойчивый миф о «справедливой высшей власти» в Москве. Процедура рассмотрения полученной жалобы местными органами на уровне района мало, чем отличалась от той, которая была установлена еще в дореволюционные времена для уездных органов: жалобщика и тех, на кого он жалуется, должны были вызвать в район. Но чаще район сам направлял инспектора на место, который после серьезного расследования писал докладную записку для принятия решений. После чего ответ из района посылался в область, а областными органами в центр (в зависимости от первичного получателя письма).

Законность в сфере управления обеспечивалась средствами государственного, ведомственного, общественного контроля и дальнейшей регламентацией делопроизводства по работе с обращениями граждан. В авг. 1933 г. постановлением Президиума ЦИК СССР «О рассмотрении жалоб трудящихся и принятии по ним необходимых мер» предписывалось выделять специальных ответственных руководящих работников в областных, краевых и районных исполнительных комитетах и в советах, возлагая на них всю ответственность за своевременное рассмотрение и разрешение жалоб. Решением XVII съезда ВКП(б) в февр. 1934 г. прежняя система партийно-государственного контроля, в виде ЦКК – РКИ, упразднялась. Аппарат наркомата РКИ передавался в состав образованной Комиссии советского контроля, а аппарат ЦКК – в создаваемую Комиссию партийного контроля при ЦК ВКП(б). В постановлении ЦИК СССР от 14 дек. 1935 г. «О положении дел с разбором жалоб трудящихся» впервые были подробно прописаны правила работы с жалобами граждан, до того определявшиеся ведомствами самостоятельно. Установленные этим нормативным актом правила действовали более 30 лет и потом постоянно воспроизводились в многочисленных инструкциях по делопроизводству и работе с обращениями граждан в различных ведомствах и государственных учреждениях. Совершенствовалась работа государственного аппарата по работе с жалобами, уточнялись его функции и порядок деятельности. Постановление Комиссии советского контроля при СНК СССР «О рассмотрении жалоб трудящихся», изданное 30 мая 1936 г. распространило действие постановления ЦИК СССР от 14 дек. 1935 г. на руководителей всех учреждений и предприятий. При этом персональная ответственность за постановку приема и разрешения жалоб трудящихся была возложена на председателей исполкомов. Указом Президиума Верховного Совета СССР от 6 сент. 1940 г Комиссия советского контроля была упразднена и образован Народный комиссариат государственного контроля СССР.

В 1946 г. союзно-республиканский Наркомат государственного контроля был преобразован в Министерство государственного контроля СССР, сохранившее отдел жалоб. После XX съезда КПСС указом Президиума Верховного Совета СССР от 23 авг. 1957 г. Министерство государственного контроля СССР было упразднено и образована Комиссия советского контроля Совета Министров СССР. Затем в 1962г. был учрежден Комитет партийно-государственного контроля ЦК КПСС и Совета Министров СССР. Одна из задач этого органа заключалась в оперативном реагировании на жалобы и заявления трудящихся. Для этого создавалась «вертикаль» из союзного, республиканских, краевых, областных и городских и районных комитетов партгосконтроля. В дек. 1965 г. был принят Закон «Об органах народного контроля в СССР», по которому произошло преобразование Комитета партийно-государственного контроля ЦК КПСС и Совета Министров СССР в Комитет народного контроля при Совете Министров СССР, который стал служить высшей инстанцией по рассмотрению жалоб на решения, выносимые нижестоящими комитетами народного контроля.

В апр. 1968 г. был издан указ Президиума Верховного Совета СССР «О порядке рассмотрения предложений, заявлений и жалоб граждан», который в редакциях от 4 марта 1980 г. и от 2 февр. 1988 г. действовал вплоть до 2006 г. Решением Верховного Совета СССР указу была придана сила закона СССР. Указ стал первым союзным актом, в котором была предпринята попытка в целом урегулировать сложную государственную проблему. В Указе прописывался порядок работы с обращениями граждан, а также устанавливались юридические гарантии своевременного рассмотрения обращений (включая ответственность должностных лиц). Государственные и общественные органы, предприятия, учреждения, организации, а также их руководители и другие должностные лица обязывались принимать и в соответствии со своими полномочиями в установленные сроки рассматривать предложения, заявления и жалобы граждан, давать на них ответы и предпринимать необходимые меры. Гражданам предписывалось подавать обращения в те государственные органы, которые имели право разрешения вопроса, поставленного гражданином в обращении. В случае подачи документа не по назначению, его следовало в пятидневный срок направить в соответствующее учреждение, а заявителя известить, что его обращение направлено по назначению, указ запретил направлять обращения граждан для разрешения тем должностным лицам, на действия которых жалуются граждане. Руководители всех учреждений обязывались проводить личный прием граждан, причем дни и часы приема устанавливать в удобное для населения время.

Также значительной новацией было признание как особой разновидности обращений граждан «предложений, заявлений и жалоб граждан, поступающих из СМИ, а также выступлений и опубликованных в печати  материалов, которые до того не рассматривались государственными органами как «не поступившие в их адрес». Устанавливались сроки рассмотрения обращений: заявления и жалобы разрешаются в срок до одного месяца со дня поступления, а не требующие дополнительного изучения и проверки безотлагательно, но не позднее 15 календарных дней. Указом устанавливался порядок проверок состояния дел по рассмотрению предложений, заявлений и жалоб граждан во всех учреждениях, организациях и предприятиях. За нарушение порядка рассмотрения документов предусматривалась возможность дисциплинарной или уголовной ответственности должностных лиц.

Принятая в 1977 г. Конституция СССР впервые в истории советского общества провозгласила конституционное право граждан «вносить в государственные органы и общественные организации предложения об улучшении и их деятельности, критиковать недостатки в работе». Устанавливалась обязанность должностных лиц «в установленные сроки рассматривать предложения и заявления граждан, давать на них ответы и принимать необходимые меры». Совет Министров СССР принял постановление от 13 окт. 1981 г. № 986 «О порядке ведения делопроизводства по предложениям, заявлениям и жалобам граждан в государственных органах, на предприятиях, в учреждениях и организациях». Данное постановление явилось основанием для разработки «Типового положения о ведении делопроизводства по предложениям, заявлениям и жалобам граждан» № 463/162/298, которое было утверждено 30 ноября 1981 г. Этот документ впервые в истории СССР установил единые общеобязательные правила ведения делопроизводства по обращениям граждан.

В этот период норма Основного закона сужала предмет обращений до предложений и заявлений, направленных на улучшение деятельности государственных органов и общественных организаций. Конституция СССР также не устанавливала одну из важнейших составляющих конституционного права на обращение – возможности гражданам защищать свои собственные интересы. С другой стороны, конституционная норма законодательно расширила состав адресатов обращений, включив в их число не только государственные, но и общественные организации. Наряду с общими правилами рассмотрения обращений существовали специализированные правила рассмотрения обращений в рамках уголовного, гражданского арбитражного и административного судопроизводства.

«Правовые основы рассмотрения обращения граждан в органах власти Российской Федерации»

На протяжении 1992 – 1999 гг. центральная власть в Российской Федерации не проявляла попыток что-то изменить и сохраняла преемственность правового механизма рассмотрения жалоб, основанного на нормативных актах, принятых в СССР. Ряд НПА 1960 – 1980-е гг. частично были сохранены. Например, в. «Декларации прав и свобод человека и гражданина» 22 нояб. 1991 г было определено, что: «Граждане РСФСР имеют право направлять личные и коллективные обращения в государственные органы и должностным лицам, которые в пределах своей компетенции обязаны рассмотреть эти обращения, принять по ним решения и дать мотивированный ответ в установленный законом срок». Затем в 1992 г. было внесено изменение в ст. 51 Конституции СССР (1977 г.): «Граждане Российской Федерации имеют право направлять личные и коллективные обращения в государственные органы и должностным лицам, которые в пределах своей компетенции обязаны рассмотреть эти обращения, принять по ним решения и дать мотивированный ответ в установленном законом срок».