Уголовно-правовая характеристика должностных лиц

Представители власти выполняют функции федеральной  государственной власти (законодательной, исполнительной, судебной), государственной  власти субъектов Федерации, а также  властные полномочия органов местного самоуправления.

Вторая группа должностных лиц характеризуется наличием у них организационно-распорядительных или административно-хозяйственных функций непосредственно в самих государственных органах, органах местного  самоуправления,  государственных  или  муниципальных  учреждениях,  Вооруженных  Силах  РФ, других войсках и воинских формированиях РФ. Необходимо четко отграничивать государственные и муниципальные учреждения от государственных и муниципальных унитарных предприятий, являющихся коммерческими организациями. Работники, выполняющие управленческие функции в государственных и муниципальных предприятиях, не признаются должностными лицами и не могут нести ответственность за преступления  против  государственной власти,  интересов государственной службы  и службы  в органах местного самоуправления.

Организационно-распорядительные функции связаны с управлением  людьми, а административно- хозяйственные  — с распоряжением и управлением  имуществом. Поэтому всякий работник государственного органа или органа местного самоуправления, государственного или муниципального учреждения, служащий Вооруженных Сил РФ, других войск и воинских формирований, который имеет в своем служебном подчинении других   людей,   руководит   их   деятельностью,   направляет   и   организует   их   работу   (службу),   является должностным лицом в связи с наличием у него организационно-распорядительных обязанностей. Соответственно лица, распоряжающиеся и управляющие в названных органах, учреждениях и войсках имуществом, материальными ценностями, учитывающие выполненную работу, начисляющие вознаграждение за труд и т. п., — должностные лица, выполняющие административно-хозяйственные функции. Таким образом, не всякий государственный служащий и служащий органов местного самоуправления, государственных и муниципальных учреждений является должностным лицом.

Применительно к  работникам государственных и муниципальных  учреждений важным критерием для  отнесения их к категории должностных  лиц является обладание правом совершать  по службе юридически значимые  действия,  способные  порождать,  изменять  или  прекращать  правовые  отношения,  т. е.  имеющие организационно-распорядительный характер. Следовательно, должностным лицом необходимо признавать субъекта, который имеет право выдавать от имени государственного или муниципального учреждения официальные документы, подтверждающие определенный юридический факт, и тем самым как-то организовывать, направлять поведение других лиц, для которых этот акт (документ) имеет юридическую силу. Поэтому, в частности, должностным лицом является нотариус, работающий в государственной нотариальной конторе.

Для решения вопроса об ответственности  важно знать, с какого момента  лицо считается должностным. Лицо приобретает  комплекс должностных прав и обязанностей со дня, указанного в приказе о  зачислении на работу или в акте выборов, даже в тех случаях, когда необходимо последующее утверждение назначения. Если же вышестоящий орган государства выразил несогласие с назначением, то лицо всё-таки признается должностным, но лишь на период с момента издания приказа о зачислении на работу до момента выражения несогласия.

Должностным лицо считается до момента прекращения  трудовых отношений. Они прекращаются вследствие наступления определенных юридических фактов: а) истечения  срока должностных полномочий; б) досрочного отзыва с выборной должности; в) увольнения (в случае увольнения вопреки желанию и даже при наличии согласия профсоюзного комитета лицо считается должностным до издания приказа об увольнении); г) наступления смерти.

На практике вызывает затруднение вопрос о признании возможными субъектами должностных преступлений лиц, которые хотя и не назначены на соответствующие должности, но фактически выполняют функции должностного лица. В соответствии с примечанием к ст. 285 УК РФ они могут признаваться должностными, если выполняют организационно-распорядительные или административно-хозяйственные обязанности, а также функции представителей власти по специальному полномочию.

Самостоятельным признаком должностного лица является принадлежность (характеристика) тех  органов, учреждений, в которых трудиться лицо. По закону это могут быть государственные органы, органы местного самоуправления, государственные и муниципальные учреждения. К ним относятся также Вооруженные Силы РФ, другие войска и воинские формирования РФ.

В соответствии с примечанием 1 к ст. 285 УК РФ не могут быть отнесены к должностным лица, занимающие должности не в перечисленных структурах, а в общественных объединениях различной ориентации, коммерческих организациях. Их ответственность наступает по ст. 201-204 УК РФ.

Недостаточное внимание к уяснению названного признака должностного лица приводит к затруднениям в квалификации. Названные признаки должностного лица присущи всем четырем категориям работников, которые могут быть субъектами преступлений, предусмотренных в главе 30 УК РФ.

Первая категория  субъектов - должностные лица, которые  отвечают признакам, названным в  примечании 1 к ст. 285 УК РФ. Эти должностные  лица являются субъектами преступлений, предусмотренных ч. 1 и 3 ст. 285; ч. 1 и 3 ст. 286; ст. 289; ч. 1, 2 и 4 ст. 290; ч. 1 и 2 ст. 293 УК РФ.

Вторая категория  субъектов - лица, занимающие государственные  должности РФ. Под таковым в  соответствии с примечанием 2 к ст. 285 УК РФ понимаются лица, занимающие должности, устанавливаемые Конституцией РФ, федеральными конституционными законами и федеральными законами для непосредственного исполнения полномочий государственных органов. К ним в первую очередь относятся должности президента РФ, Председателя Правительства РФ, председателей палат Федерального Собрания РФ, федеральных министров, Председателей Конституционного Суда РФ, Верховного Суда РФ, Высшего Арбитражного Суда РФ, Генеральный Прокурор РФ, Председатель Счетной палаты и т.д.

Третья категория  субъектов - лица, занимающие государственные  должности субъектов РФ. К ним в соответствии с примечанием 3 к ст. 285 УК РФ относятся лица, занимающие должности, устанавливаемые конституциями или уставами субъектов РФ для непосредственного исполнения полномочий государственных органов. Это - президенты республик, губернаторы краев, областей, депутаты органов законодательной власти и т.д.

Четвертая категория  субъектов - лица, занимающие должность  главы органа местного самоуправления. Глава органа местного самоуправления избирается на территории муниципального образования и наделяется полномочиями для решения вопросов местного значения в соответствии с уставом муниципального образования.

Таким образом, должностные лицами – это  лица, постоянно, временно или по специальному полномочию осуществляющие функции  представителя власти либо выполняющие организационно-распорядительные, административно-хозяйственные функции в государственных органах, органах местного самоуправления, государственных и муниципальных учреждениях, государственных корпорациях, а также в Вооруженных Силах РФ, других войсках и воинских формированиях РФ.

• Разграничение понятий должностного лица и лица, исполняющего управленческие функции, как субъектов преступлений против интересов государственной и муниципальной службы либо службы в коммерческих и иных организациях

Понятие должностного лица дает примечание к  статье 285 действующего Уголовного кодекса, в котором круг субъектов преступлений данного вида значительно сужен  по сравнению с уголовным законодательством, действовавшим ранее. Например, о юридических лицах, основанных на государственной или муниципальной формах собственности, сказано, что должностными признаются лица, выполняющие организационно-распорядительные и административно-хозяйственные функции в их органах и учреждениях. Таким образом, из круга должностных лиц выпадают руководители государственных и муниципальных предприятий и многих иных организаций.

Должностным лицом, согласно пункту 1 примечания к статье 285 УК РФ, является либо представитель  власти, т. е. лицо, постоянно, временно или по специальному полномочию осуществляющее функции представителя власти, либо само должностное лицо, выполняющее организационно-распорядительные или административно-хозяйственные функции в государственных органах, органах местного самоуправления, государственных и муниципальных учреждениях, в Вооруженных Силах, других войсках и воинских формированиях РФ.

Формулировки  закона требуют толкования на основе Конституции и новейшего законодательства о государственной службе, органах  исполнительной власти. Здесь следует широко использовать именно последнее конституционное и административное законодательство.

Понятие представителя  власти дано и в примечании к статье 318 УК РФ «Применение насилия в отношении представителя власти». Представителем власти, согласно этой и другим статьям Уголовного кодекса, признается должностное лицо правоохранительного или контролирующего органа, а также иное должностное лицо, наделенное в установленном законом порядке распорядительными полномочиями в отношении лиц, не находящихся от него в служебной зависимости.

Данное определение  представителя власти в юридической  литературе подвергается обоснованной критике. Исходной, по господствующему  мнению, признается правовая характеристика, данная в статье 285 УК РФ, поскольку  она действительно указывает на признаки более общего юридического понятия.

Содержание организационно-распорядительных и административно-хозяйственных  функций (обязанностей) также выработано судебной практикой. Организационно-распорядительными  в соответствии с пунктами «б» и «в» части 2 постановления Пленума Верховного Суда СССР от 30 марта 1990 г. № 4 являются функции руководства трудовым коллективом, участком работы, производственной деятельностью отдельных работников (подбор и расстановка кадров, планирование работы, организация труда подчиненных, поддержание трудовой дисциплины и пр.) Такие функции выполняют, в частности, руководители министерств, ведомств, учреждений, организаций, их заместители, руководители структурных подразделений.

Административно-хозяйственные функции представляют собой публично-правовые полномочия на управление или распоряжение государственным органом, органом местного самоуправления и иными образованиями, названными в пункте 1 примечания к статье 285 УК РФ, имуществом: установление порядка его хранения, переработки, реализации, обеспечения контроля над этими операциями, организации бытового обслуживания населения и т. п., которыми обладают начальники снабженческих, финансовых отделов и служб.

При этом должностные  лица, не являясь представителями власти, выполняют эти функции только в государственных органах, органах местного самоуправления, соответствующих учреждениях и войсках, будучи наделены ими в предусмотренном нормативно-правовыми актами порядке, т. е. избранными, назначенными, наделенными временными полномочиями.

Понятие лиц, занимающих государственные должности Российской Федерации и ее субъектов, дано в  пунктах 2 и 3 примечания к статье 285 УК РФ. Они определяются как лица, занимающиеся исполнением полномочий государственных органов на основании перечня, который исчерпывающе определен в законодательстве. К ним относятся Президент России, председатели Федерального Собрания, депутаты, министры, Генеральный прокурор, председатель Счетной палаты, судьи и др. На уровне субъектов РФ это президенты республик, другие главы субъектов, руководители органов законодательной и судебной власти, члены правительства, депутаты представительных органов и другие.

Государственные служащие и служащие органов местного самоуправления, согласно пункту 4 примечания к статье 285 УК РФ, несут уголовную ответственность по статьям главы 30 УК РФ «Преступления против государственной власти, интересов государственной службы и службы в органах местного самоуправления» только в случаях, специально предусмотренных соответствующими статьями Уголовного кодекса.

Уголовный кодекс 1996 г. установил уголовную ответственность за преступления против интересов службы в коммерческих и иных организациях (глава 23). Преступления этого вида являются новеллой для российского уголовного права, и появление норм, консолидированных в этой главе, свидетельствует о реагировании уголовной политики государства на новые политические и экономические реалии.

Как уже отмечалось, в 1991—1996 гг. в правовом регулировании  деятельности хозяйствующих субъектов России увеличивался пробел в возможностях уголовно-правового воздействия государства на служебные злоупотребления, распространялось взяточничество и другие коррупционные проявления. Круг лиц, подпадавших под признаки должностного лица и способных нести уголовную ответственность за преступления против интересов государственной и муниципальной службы, сужался, а число частных предприятий и организаций резко росло, в то время как уровень коррупции в этих организациях не сокращался. Необходимо было принять уголовно-правовые нормы, направленные на деяния, аналогичные преступлениям против интересов государственной и муниципальной службы, но совершаемые не должностными лицами и, прежде всего, в негосударственной сфере деятельности.