Некоторые особенности осуществления государственного оборонного заказа

§ 2. ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ ЗАКУПОК ОРГАНИЗАЦИЯМИ

ОБОРОННО-ПРОМЫШЛЕННОГО КОМПЛЕКСА ТОВАРОВ, РАБОТ И УСЛУГ

ДЛЯ ВЫПОЛНЕНИЯ ГОСУДАРСТВЕННОГО ОБОРОННОГО ЗАКАЗА

В российском законодательстве отсутствует универсальное определение понятия "организация оборонно-промышленного комплекса". Между тем указанное понятие активно используется как в нормативных правовых актах, так и различных официальных документах19. В данной статье под организациями оборонно-промышленного комплекса (далее - организации ОПК) будут пониматься производственные, научно-производственные, научно-исследовательские, проектно-конструкторские, испытательные и другие организации, осуществляющие работы по обеспечению выполнения государственного оборонного заказа (абз. 3 п. 1 ст. 190 Федерального закона от 26 октября 2002 г. № 127-ФЗ "О несостоятельности (банкротстве)"20.

Закупки товаров, работ, услуг, необходимых для выполнения государственного оборонного заказа, осуществляются подавляющим большинством организаций ОПК в соответствии с требованиями Федерального закона №  223-ФЗ "О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц"21 (далее - Закон № 223-ФЗ). Это связано с тем, что организациями ОПК, как правило, являются юридические лица, указанные в ч. 2 ст. 1 Закона № 223-ФЗ. Данный факт объясняется проводимым государством реформированием в сфере ОПК. Суть реформы состоит в формировании в указанной сфере интегрированных структур (холдингов) (далее - ИС). Начало этому процессу было положено принятием Федеральной целевой программы "Реформирование и развитие оборонно-промышленного комплекса (2002 - 2006 гг.)". Формирование ИС осуществляется путем внесения принадлежащих Российской Федерации пакетов акций хозяйственных обществ в уставные капиталы холдинговых компаний с одновременным увеличением доли участия государства в уставных капиталах этих компаний22. Примерами таких холдинговых компаний являются ОАО "Концерн ПВО "Алмаз-Антей", ОАО "Объединенная авиастроительная корпорация" (далее - ОАК), Государственная корпорация "Росатом" и др. Помимо холдинговых компаний, в состав ИС входят, например, организации, осуществляющие производство финальной продукции - вооружения и военной техники, организации-комплектаторы, осуществляющие выпуск необходимых для производства финальной продукции комплектующих изделий. Планируется формирование порядка 70 ИС, в которых к 2015 г. будет сосредоточен практически весь основной объем продукции ОПК23.

Закон № 275-ФЗ (п. 5 - 6 ч. 2 ст. 8) устанавливает специальные обязанности и для исполнителей, участвующих в поставках продукции по ГОЗ (далее - исполнители), т.е. организаций ОПК, заключивших с головным исполнителем или другим исполнителем контракт на поставки необходимой головному исполнителю (исполнителю) для выполнения ГОЗ продукции. Исполнители обязаны осуществлять раздельный учет результатов финансово-хозяйственной деятельности по каждому контракту, а также представлять по запросу головного исполнителя информацию о затратах по исполненным контрактам.

В зависимости от сложности производимой по ГОЗ продукции количество привлекаемых для ее производства исполнителей может отличаться. По наиболее сложным образцам продукции исполнители могут выстраиваться в достаточно длинную производственную цепочку, каждое звено в которой осуществляет закупку у следующего за ним звена. Предложение о внесении изменений в действующее законодательство, которые бы позволили указывать в качестве головных исполнителей только холдинговые компании ИС, а не организации-производители финальной продукции24, является, на наш взгляд, крайне сомнительным. При таком подходе холдинговые компании вследствие отсутствия у них производственных мощностей будут выступать в качестве промежуточного звена между государственным заказчиком ГОЗ и непосредственными исполнителями. Как показала практика, со стороны холдинговых компаний имеют место серьезные злоупотребления при определении ими размера своего вознаграждения за такое "посредничество", выплачиваемого им непосредственными исполнителями ГОЗ. Например, Генеральной прокуратурой Российской Федерации был выявлен факт "перепоручения" ОАК другим организациям своих обязанностей по государственному контракту на разработку крыла из композиционных материалов, заключенному с Минпромторгом России. При этом полученное ОАК вознаграждение за оказанные "посреднические услуги" составило 138 млн. руб.25.

В связи с тем, что большинство организаций ОПК функционируют в форме акционерных обществ и входят в холдинг, во главе которого находится либо акционерное общество с участием Российской Федерации, либо государственная корпорация, обратим внимание на позицию К.В. Кичика, который считает необходимым в целях повышения уровня "прозрачности" закупок частных коммерческих организаций с государственным участием наделить последние статусом государственных заказчиков26.

На наш взгляд, идея К.В. Кичика трудноосуществима из-за обязательства Российской Федерации, принятого ею в ходе переговоров о вступлении в ВТО. В частности, Российская Федерация обязалась, что осуществляемые как государственными предприятиями, так и предприятиями, контролируемыми государством, закупки товаров и услуг, приобретаемых в целях коммерческой перепродажи или использования для производства товаров и оказания услуг для коммерческой продажи, не будут рассматриваться как "государственные закупки" по смыслу ст. III, 8(a) ГАТТ 1994 г. и ст. XIII, 1 ГАТС27, обязывающих членов ВТО предоставлять иностранным товарам национальный режим. Наделение частных коммерческих организаций с государственным участием статусом государственных заказчиков может привести к нарушению Российской Федерацией своего обязательства в результате необходимости соблюдения указанными организациями запрета на допуск продукции из иностранных государств при осуществлении государственными заказчиками закупок (ч. 3 ст. 14 Федерального закона № 44-ФЗ "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд")28.

По вышеуказанной причине считаем более перспективным законодательное сужение свободы усмотрения организаций ОПК, осуществляющих закупки по Закону № 223-ФЗ. Отмечаемая К.В. Кичиком высокая степень самостоятельности заказчиков по Закону № 223-ФЗ в вопросах формирования норм положений о закупках29 зачастую не позволяет достичь такой цели регулирования Закона № 223-ФЗ, как предотвращение коррупции. Не достигается и другая заявленная цель регулирования Закона № 223-ФЗ - эффективное использование денежных средств. Примером тому могут служить результаты проверки Генеральной прокуратурой Российской Федерации исполнения законодательства в ОАК за 2013 г. Так, в ходе проверки были выявлены факты заключения ОАК пяти договоров на сумму свыше 3 млрд. руб. с хозяйственным обществом, не отвечающим квалификационным требованиям (отсутствовал необходимый комплекс производственных мощностей и штат работников) и фактически выступающим в качестве посредника. В другом случае ОАК в качестве заказчика заключило договор на выполнение научно-исследовательских и опытно-конструкторских работ с организацией, зарегистрированной в жилой квартире и неспособной исполнить принятые на себя договорные обязательства30.

Отдельного внимания заслуживает вопрос обеспечения баланса между информационной открытостью закупок, осуществляемых организациями ОПК по Закону № 223-ФЗ, и защитой государственной тайны.

По мнению представителей организаций ОПК, допустима ситуация, при которой размещение в единой информационной системе (далее - ЕИС) сведений об осуществлении нескольких взаимосвязанных закупок будет приводить к раскрытию состава изделия военного назначения, порядка и стоимости его изготовления. Между тем заказчики по Закону 223-ФЗ обязаны размещать такие сведения в ЕИС, т.к. сведения об осуществлении каждой из числа взаимосвязанных закупок в отдельности не относятся к сведениям, составляющим государственную тайну31.

Исходя из вышеизложенного, предлагаем расширить предусмотренный в ч. 16 ст. 4 Закона № 223-ФЗ перечень случаев, когда Правительство Российской Федерации вправе принять решение о неразмещении в ЕИС сведений об осуществлении закупок товаров, работ, услуг. Необходимо включить в этот перечень взаимосвязанные закупки, сведения о каждой из которых в отдельности не составляют государственную тайну, но в совокупности позволяют определить состав продукции военного назначения, порядок и стоимость ее изготовления.

§ 3. ЗАКЛЮЧЕНИЕ ВОИНСКИМИ ЧАСТЯМИ ГОСУДАРСТВЕННЫХ КОНТРАКТОВ

НА АРЕНДУ ЖИЛЫХ ПОМЕЩЕНИЙ

Как известно, в п. 3 ст. 15 Федерального закона от 27 мая 1998 г. N 76-ФЗ "О статусе военнослужащих" закреплена норма, согласно которой в определенных случаях воинские части арендуют жилые помещения в целях обеспечения ими военнослужащих-граждан и совместно проживающих с ними членов их семей.

Как правильно отмечает А.В. Кудашкин, для выполнения данного требования воинская часть должна обладать статусом юридического лица32. Это связано с тем, что согласно абз. 2 п. 1 ст. 2 Гражданского кодекса Российской Федерации (далее - ГК РФ) участниками отношений, регулируемых гражданским законодательством, может быть строго определенный круг субъектов: граждане, юридические лица, публично-правовые образования (Российская Федерация, субъекты Российской Федерации, муниципальные образования).

С 1 января 2011 г. воинские части, наделенные статусом юридического лица, действуют в форме федеральных казенных учреждений33. Следовательно, на отношения, связанные с закупкой воинскими частями - юридическими лицами товаров, работ и услуг, распространяет свое действие Федеральный закон от 5 апреля 2013 г. № 44-ФЗ "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд" (далее - Закон о контрактной системе). При этом по сравнению с Федеральным законом от 21 июля 2005 г. № 94-ФЗ "О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд" (далее - Закон о размещении заказов) в Законе о контрактной системе был расширен круг объектов закупок и, соответственно, предметов заключаемых государственных контрактов, которые, помимо прочего, были дополнены арендой имущества (п. 3 ч. 1 ст. 1). Жилые помещения являются видом недвижимого имущества (абз. 3 ст. 1 Федерального закона от 21 июля 1997 г. № 122-ФЗ "О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним"). Из этого следует вывод о необходимости применения воинскими частями - юридическими лицами при заключении ими государственных контрактов на аренду жилых помещений способов закупок, предусмотренных Законом о контрактной системе.

Считаем, что расширение сферы применения Закона о контрактной системе создало сложности для своевременного заключения воинскими частями государственных контрактов на аренду жилых помещений в целях последующего обеспечения ими военнослужащих и в конечном итоге негативно отразилось на жилищном обеспечении военнослужащих и членов их семей.

В несколько лучшем положении находятся воинские части, обладающие статусом образовательных организаций: они вправе осуществлять закупку у единственного поставщика (подрядчика, исполнителя) на сумму, не превышающую 400 тыс. руб., при условии, что совокупный объем таких закупок не превышает 50% размера средств, предусмотренных на осуществление всех закупок воинской части в соответствии с планом-графиком, и составляет не более 20 млн. руб. в год (п. 5 ч. 1 ст. 93 Закона о контрактной системе). Однако следует констатировать, что в большинстве случаев воинские части вынуждены применять исключительно конкурентные способы определения поставщика (подрядчика, исполнителя).

Исходя из анализа определенных в Законе о контрактной системе оснований применения конкурентных способов определения поставщиков (подрядчиков, исполнителей), можно резюмировать, что воинские части вправе применять при заключении государственных контрактов на аренду жилых помещений следующие из них:

- открытый конкурс (ст. ст. 48 - 55 Закона о контрактной системе);

- электронный аукцион (ст. ст. 59 - 71 Закона о контрактной системе);

- запрос котировок (ст. ст. 72 - 82 Закона о контрактной системе).

Запрос котировок - наиболее простой с точки зрения его проведения и экономичный с точки зрения временных затрат способ определения поставщика (подрядчика, исполнителя). Минимальная продолжительность проведения запроса котировок начиная со дня размещения в единой информационной системе извещения о проведении запроса котировок и заканчивая днем заключения контракта составляет 14 дней. Однако применение данного способа определения поставщика (подрядчика, исполнителя) допустимо лишь при условии, что начальная (максимальная) цена контракта не превышает 500 тыс. руб. и годовой объем закупок, осуществляемых путем проведения запроса котировок, не должен превышать 10% совокупного годового объема закупок заказчика и не должен составлять больше чем 100 млн. руб. (ч. 2 ст. 72 Закона о контрактной системе).

Серьезным недостатком запроса котировок как способа определения поставщика (подрядчика, исполнителя) при заключении государственного контракта на аренду жилого помещения является порядок определения победителя. Победителем запроса котировок признается участник закупки, предложивший наиболее низкую цену контракта (ч. 1 ст. 72 Закона о контрактной системе). Иные критерии оценки заявок участников запроса котировок не применяются. Следовательно, воинская часть не вправе применять такие критерии оценки заявок, как, например, качественные характеристики жилого помещения.

Наименьшая цена контракта является единственным критерием определения победителя и при проведении электронного аукциона (ч. 4 ст. 32, ч. 10 ст. 69 Закона о контрактной системе). Однако электронный аукцион - более времяемкий способ закупки по сравнению с запросом котировок. Кроме того, для участия в электронном аукционе участнику закупки необходимо получить аккредитацию на электронной площадке (далее - ЭП), на которой проводится аукцион (ст. 61 Закона о контрактной системе). Для получения аккредитации участник закупки должен направить оператору ЭП требуемые для этого документы и информацию в форме электронных документов, подписанных усиленной электронной подписью (ч. ч. 1 - 2 ст. 60, ч. 2 ст. 61 Закона о контрактной системе). При этом аккредитацию целесообразно получить заранее, до размещения государственным заказчиком извещения о проведении электронного аукциона и документации об электронном аукционе в единой информационной системе. В противном случае существует риск пропуска срока подачи заявок на участие в электронном аукционе. Следует иметь ввиду, что государственный заказчик вправе выбрать по своему усмотрению для проведения электронного аукциона одну из пяти ЭП, операторы которых были отобраны Минэкономразвития России совместно с ФАС России34.