Государственное устройство

           Территориально-национальная федерация 

    Существуют  государственные  устройства, где органически  сочетаются признаки и территориальной, и национальной федерации (Россия). Специфика такого государства состоит  в необходимости  не только интегрировать, но и дифференцировать интересы всех его субъектов, как национальных, так и территориальных 
 

    3.2.   федеративное государство 

    Некоторые признаки этой формы  территориального устройства также уже отмечены выше (государствоподобный или даже государственный характер территориальных единиц высшего уровня — субъектов федерации, гарантированность их существования и границ, конституционное распределение компетенции между ними и центром). Федерации образуются либо в результате договора между независимыми государствами, осознавшими необходимость государственного объединения для совместной реализации своих общих интересов и превращающимися в субъекты федерации, либо вследствие присоединения к государству территорий с сохранением их определенной государственной обособленности, либо в результате возрастания степени автономии территориальных единиц высшего уровня и приобретения ими государствоподобных черт. В зависимости от этого различаются договорные и конституционные федерации. Например, США возникли как результат договора между 13 штатами, свергшими в совместной борьбе британское колониальное владычество. В дальнейшем они присоединяли тем или иным образом новые территории и формировали их как штаты (так возникли, например, Луизиана, Техас), а также преобразовывали в штаты отдельные колонии (например, Гавайские острова). Некоторые земли Германии представляют собой бывшие монархии (например, Саксония, Бавария), тем или иным способом захваченных Пруссией, которая в прошлом веке "Железом и кровью", как выразился руководивший этим процессом глава ее правительства Отто фон Бисмарк, объединила Германию; землями стали бывшие ганзейские города (Бремен, Гамбург), а ряд нынешних земель был сформирован после второй мировой войны на базе бывших прусских провинций (Бранденбург, Нижняя Саксония).

    Федеративные  государства иногда называются союзными, что отражается даже в их официальных  наименованиях, например Союзная Республика Югославия. Федеративная Республика Германия — Bundesrepublik Deutschland —  в буквальном переводе значит Союзная Республика Германия, а названия ее федеральных органов тоже буквально следовало бы переводить как союзные — Союзный президент (Bundespraesident), Союзный канцлер (Bundeskanzler) и т.д.

    Федерализм  — по определению  более демократическая  форма организации государства, чем унитаризм, и естественно, что в подавляющем большинстве случаев федерации имеют республиканскую форму правления. Однако есть и исключения. Так, Объединенные Арабские Эмираты, как видно из их названия, представляют собой федерацию монархий, и один из монархов-эмиров избирается своеобразным президентом этого государства. Частично сходная ситуация в Малайзии, где часть субъектов федерации форму правления имеют республиканскую, однако Верховным правителем избирается один из монархов-султанов, возглавляющих другие субъекты федерации. Монархиями являются такие субъекты федерации, как Бельгия, Канада, Австралия, но субъекты этих федераций организованы по республиканскому принципу.

    Демократичность федерального территориального устройства заключается в том, что оно предполагает децентрализацию власти, ее полицентризм, гарантирующий от диктатуры. Правда это верно при том непременном условии, что федерация является действительной, а не мнимой, какой была, например, советская федерация, и что субъекты федерации организованы демократически. В противном случае возникает децентрализованная бюрократическая диктатура, которая на положении человека сказывается еще отрицательнее, чем централизованная.

    Существует  ряд теоретических  обоснований федерализма  как предпочтительной системы организации управления. Так, концепция дуалистического федерализма, развившаяся на раннем его этапе и нашедшая известное отражение в Конституции Соединенных Штатов Америки 1787 года, заключалась в идее равновесия между федерацией и ее субъектами, которые имеют каждый свою компетенцию и не вмешиваются в дела друг друга. Это, разумеется, было идеалистическое представление, от которого реальная власть изначально отличалась довольно сильно. Позднее была разработана концепция кооперативного федерализма, которая основана на идее взаимного дополнения центра и субъектов федерации, их взаимовыгодного сотрудничества. На этой идее базируется ряд современных федеративных государств, в частности, Германия.

    В то же время федерация — это целостное суверенное государство с общей конституцией, системой федеральных государственных органов и учреждений, общей территорией, общим гражданством. Конституции многих федеративных государств уделяют гарантиям целостности повышенное внимание.

    Так, практически ни одна из действующих ныне федеральных конституций не признает за субъектами федераций права сецессии, то есть права на выход из федерации.

      Так, в отличие  от унитарного  государства федеративное  в политико-административном  отношении не представляет  собой единого целого. Оно состоит из территорий субъектов федерации. Оно - союзное государство. Государственные образования, входящие в состав федеративного государства, могут не являться государствами в собственном смысле слова, поскольку они не обладают полным суверенитетом, т.е. самостоятельностью и независимостью по всем вопросам внутренней и внешней политической жизни. Степень суверенности может быть разной. Однако выделяется круг вопросов, которые не могут быть решены без участи центральной власти. Но во всяком случае субъекты федерации на ряду с хозяйственной и социально-культурной самостоятельностью приобретают и определенную политическую самостоятельность, и это их отличает от административно-территориальных образований унитарного государства.

          В федерации существует два уровня государственного аппарата: федеральный, союзный и республиканский (уровень штата, кантона, земли, и т.д.). На высшем уровне федеративный характер государства выражается в создании двухпалатного союзного парламента, одна из палат которого отражает интересы субъектов федерации (верхняя). При ее формировании используется принцип равного представительства вне зависимости от численности населения. Другая палата формируется для выражения интересов всего населения государства, всех его регионов. В федерации может также существовать государственный аппарат и на местном уровне.

          Одним из формальных признаков  федерации является наличие двойного гражданства. Каждый гражданин считается  гражданином федерации  и гражданином  соответствующего государственного образования, и это закрепляется конституциями государств. Это означает, что объем прав и свобод у каждого гражданина, не зависимо от того, на территории какого субъекта он проживает, один и тот же. В федеративном государстве функционирует правовая система, построенная на принципе централизации, единстве. Но субъекты федерации могут создавать и свою правовую систему. Чаще всего, хотя и не всегда, им предоставляется право принятия собственной конституции. Однако всегда при этом устанавливается принцип субординации, иерархии законов, согласно которому конституции субъектов федерации должны полностью соответствовать союзной конституции и ей не противоречить, а республиканские законы не должны противоречить федеральным законам. Этот принцип должен соблюдаться и тогда, когда в отдельных государственных образованиях сохраняются конституции, принятые ими до вступления в федерацию. Они должны приводиться в соответствии с союзной конституцией. Это же правило касается и всех других нормативных актов, прежде всего законов. Принцип приоритета общефедерального закона над законами субъектов федерации является всеобщим и необходимым для всех видов федерации.

          Субъект федерации обладает правом иметь собственную  судебную систему. Конституция  определяет порядок  организации, процедуры и предмет деятельности судебных и других правоохранительных органов, устанавливая как бы образец для построения судебной системы в субъектах федерации. Высшая судебная инстанция федерации, как правило, не рассматривает жалобы на решения судов субъектов федерации или рассматривает, но в крайне ограниченных и специально установленных случаях.

          Главным вопросом любой федерации  является разграничение  компетенции между  союзом и субъектами федерации. От решения  этого вопроса  зависит юридической положение государственных образований и характер тех отношений, которые складываются между федерацией и ее членами.

          Как правило, эти отношения  в самом основном определяются конституцией федерации или  федеративными договорами. Поэтому в федерации  реализуется либо конституционный, либо договорно-конституционный  принцип.

          Практика  федеративных государств показывает, что вопрос полномочий федеральных и местных органов решается на основе трех принципов:

          принцип исключительной компетенции  федерации, т.е. определения  предметов ведения, по которым только она может принимать  решения, издавать нормативные  акты. Все остальные  вопросы, не вошедшие в предмет ведения федерации, представляют собой предмет ведения (компетенции) субъектов федерации;

          принцип совместной компетенции, т.е. установления одного и того же перечня  предметов ведения, как федерации, так  и субъектов федерации. При совместной компетенции федеральные органы государственной власти по согласованию с органами власти субъектов федерации решают те вопросы, которые входят в предмет их ведения. Инициатива может исходить как от федеральных органов, так и от субъектов федерации. Процедура совместной компетенции может иметь разные формы, которые, как правило, устанавливаются в конституции и иных законах;

          принцип трех сфер полномочий предполагает установление федеральных полномочий, штатных, республиканских, земельных, кантональных и полномочий, отнесенных к совместной компетенции субъекта федерации и самой федерации.

          Следует обратить внимание, что в практике некоторых федеративных государств (например, России) появился и  такой способ распределения  компетенции между  союзным государством и входящими в него субъектами федерации, как взаимное делегирование полномочий.

          Это делегирование как  бы снимает вопрос о жесткой подчиненности  субъекта федерации  центру, свидетельствует  о добровольности распределения компетенции. Формула о делегированном полномочий сопровождается появлением в практике федерализма понятия и статуса ассоциированного члена, т.е. субъекты федерации, отличающегося по своему статусу от других субъектов федерации, прежде всего большой самостоятельностью, добровольной делегированностью полномочий, а не их централизованным распределением.

          Вместе  с тем иногда статус ассоциированного члена  федерации используется и для юридического прикрытия намерения  субъекта федерации  выйти из состава  федерации.

          В связи с этим появились понятия об асимметричной федерации - разные политико-правовые отношения между федерацией в целом и ее отдельными субъектами, “жесткой” или “мягкой” федерации. Иными словами, современная практика федерализма, обогащенная разным опытом самоопределения народов после распада СССР дала новые формы федеративной государственности.

          Но  для функционирования федерации в ее новых формах должно быть осуществлено четкое распределение полномочий между федерацией и ее субъектами, установление и закрепление  компетенции в  договорных основах федерации. Иначе под угрозой оказывается целостность и единство государства.

          Одним из сложных вопросов федерации является вопрос о праве  наций на самоопределение  и выходе из состава  федерации. Разумеется, вступление в федерацию  должно быть делом добровольным. Но может ли на основе этого принципа осуществляться выход из ее состава? Анализ конституций существовавших федераций показывает, что выход из состава федерации нигде не закрепляется в конституции. Исключением был бывший СССР, в конституции которого такое право было предоставлено. Однако это право было декларативным. Механизм его осуществления в конституции не устанавливался, а Закон Союза ССР (1989 г.) о порядке выхода союзных республик из состава Союза ССР по существу свел это право на нет. Действительно, отношения между субъектами федерации являются очень тесными, имеет место кооперация хозяйственных связей, допускается перелив финансовых средств одного субъекта федерации другому путем предоставления ему субсидий, дотаций и т.п. Поэтому односторонние волеизъявление субъекта федерации по вопросу о его выходе не может устроить всех других членов федерации, поскольку при этом возможно нарушение их интересов и причинение им ущерба. В этом процессе необходимо дополнить волеизъявление субъекта федерации, поставившего вопрос о выходе из нее, согласием или утверждением со стороны федерации в целом. Иными словами, принцип права наций на самоопределение не должен вести к нарушению целостности государства. На такой подход нацеливает и утверждение приоритета прав человека над правами наций, народов, переосмысление принципа права наций на самоопределение.