В подобного рода определениях необходимо учитывать, что право законодательной инициативы реализуется не только в законодательных (представительных) органах государственной власти субъектов Российской Федерации, но и в федеральном парламенте. Соответственно, это право следует определять как нормативно установленную возможность уполномоченных органов и лиц вносить проекты законов, а также предложения об их принятии, изменении (дополнении), отмене как в законодательный (представительный) орган власти субъекта Российской Федерации, так и в Государственную думу Федерального Собрания РФ.

     Понятие законодательной инициативы не исчерпываются его характеристикой в качестве субъективного права. Оно также трактуется как правовой институт, первоначальная стадия законодательного процесса и даже как разновидность конституционно-правового отношения (правовое отношение законодательной инициативы)⁷. 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 

Глава 2. Реализация законодательной инициативы субъектов РФ

1.1 Реализация законодательной инициативы на федеральном уровне

     Участие законодательных (представительных) органов  государственной власти субъектов  РФ в федеральном законодательном  процессе обусловлено тем, что Конституция Российской Федерации (ч. 2 ст. 5, ст. 76,104, 134,136) наделила их правом: законодательной инициативы; участия в рассмотрении проектов федеральных законов по предметам совместного ведения; внесения в Государственную Думу РФ предложений о пересмотре, внесении поправок и изменений в Конституцию РФ; участия в процедуре одобрения поправок к гл. 3—8 Конституции РФ после рассмотрения их палатами Федерального Собрания РФ; принятия законов по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов.

     Основной  формой проявления права законодательной  инициативы признается внесение в законодательный  орган готового законопроекта. Однако для субъектов Федерации более  приемлемой чаще всего оказывается форма законодательного предложения. Во многом это объясняется теми трудностями, с которыми сталкивается при подготовке законопроектов большинство субъектов Федерации из-за недостатка, а порой и полного отсутствия у них квалифицированных кадров. Подтверждается широко известная мысль Г. Спенсера: «Ни в одном деле нет такого поразительного несоответствия между сложностью задачи и неподготовленностью тех, кто берется за ее решение. Несомненно, что одно из всех чудовищных заблуждений людей, самое чудовищное, заключается в том, что для того, чтобы овладеть каким-нибудь несложным ремеслом, например ремеслом сапожника, необходимо долго учиться, а единственное дело, которое не требует никакой подготовки, — это искусство создавать законы для целого народа». К тому же такие субъекты Федерации, как края, области, автономные округа, имеют весьма небольшой опыт в осуществлении права законодательной инициативы, поскольку в качестве субъектов этого права они признаны недавно⁸.

     Однако, как справедливо замечено, интенсивное  использование многочисленными субъектами Федерации предоставленного им права создает угрозу переизбытка законодательных инициатив, которая усугубляется их однотипностью, дублированием отдельных положений, мелкотемьем. Подчас наблюдается стремление отдельных регионов переложить на федеральный законодательный орган вопросы, в отношении которых им самим следует принимать необходимые законодательные решения. В качестве одной из мер, способной предупредить подобные явления, следует, пожалуй, называть оперативный взаимный обмен правовой информацией, содержащей в числе прочих сведения о том, какая именно законодательная инициатива, от какого субъекта Федерации, в какие сроки поступает на рассмотрение Федерального Собрания⁹.

     Реализация  права законодательной инициативы в соответствии со ст. 104 Регламента Государственной Думы Федерального Собрания РФ (далее — Государственная Дума) предполагает внесение проектов законов Российской Федерации о поправках к Конституции РФ, федеральных конституционных законов, федеральных законов, законопроектов о внесении изменений и дополнений в действующие законы Российской Федерации, федеральные конституционные законы и федеральные законы либо о признании этих законов утратившими силу, либо о неприменении на территории Российской Федерации актов законодательства Союза ССР, поправок к законопроектам.

     Что же касается реализации права законодательной  инициативы законодательными (представительными) органами субъектов РФ, то здесь  существует ряд проблем. Глава 12 Регламента Государственной Думы предоставляет возможность внесения проектов законов и других инициатив вне зависимости от предмета ведения, а положения ст. 109,119 Регламента Государственной Думы существенно сужают эти полномочия. Так, например, ст. 109 устанавливает обязательность направления в законодательные (представительные) органы субъектов РФ только законопроектов по предметам совместного ведения РФ и субъектов РФ. В первом предложении ч. 7 ст. 119 закрепляется, что постановление Государственной Думы о принятии законопроекта в первом чтении и законопроект в течение пяти дней направляются субъектам законодательной инициативы, указанным в ч. 1 ст. 104 Конституции РФ, т.е. и законодательным (представительным) органам субъектов РФ. Однако во втором предложении делается оговорка: «...в случае принятия в первом чтении законопроекта по предметам совместного ведения РФ и субъектов РФ — в законодательные (представительные) органы субъектов РФ». Тем самым законодательные (представительные) органы субъектов РФ могут быть лишены возможности внесения поправок к законопроектам в связи с непредставлением проекта федерального закона.

      К сожалению, результаты законодательных  инициатив, внесенных законодательными (представительными) органами государственной  власти субъектов РФ, пока неутешительны¹⁰. В период работы Государственной Думы второго созыва всеми субъектами права законодательной инициативы было внесено на рассмотрение 4009 законопроектов, из них законодательными (представительными) органами субъектов федерации — 949 законопроектов (примерно 24% от общего числа законопроектов). (Напомню, что право законодательной инициативы, помимо законодательных (представительных) органов субъектов федерации, принадлежит Президенту РФ, Совету Федерации, членам Совета Федерации, депутатам Государственной Думы, Правительству РФ, а также — по вопросам их ведения — Конституционному Суду РФ, Верховному Суду РФ и Высшему Арбитражному Суду РФ). Однако в общем числе вступивших в силу актов доля законов, принятых Государственной Думой на основе законопроектов, внесенных субъектами Российской Федерации, существенно меньше. Так, из законов, рассматривавшихся Думой второго созыва, Президент РФ подписал 719, среди которых законодательная инициатива субъектов Российской Федерации представлена лишь 22 законами (3,1%)¹¹.

      Чтобы понять причину происходящего, рассмотрим, как проходят инициативы субъектов федерации через стадии законодательного процесса в Государственной Думе.

      Прежде  всего надо отметить, что на дальнейшую судьбу своих законодательных инициатив после их внесения в Государственную Думу (законопроект считается внесенным в Государственную Думу со дня его регистрации в Управлении документационного обеспечения Аппарата Государственной Думы¹²) субъекты федерации повлиять не могут.

      Законодательный процесс в Государственной Думе делится на несколько стадий. Вначале законопроект рассматривается Советом Государственной Думы, и если документ не соответствует требованиям ст. 104 Конституции РФ и ст. 105 Регламента Государственной Думы, Совет Государственной Думы возвращает законопроект инициатору.

      Далее, если законопроект соответствует требованиям Конституции РФ и Регламента, Совет Государственной Думы передает его в соответствующий комитет Государственной Думы. Ответственный комитет готовит законопроект к рассмотрению Государственной Думой, обосновывает необходимость его принятия либо отклонения, представляет заключения Правового управления, иные документы.

      Работу  над законопроектом Государственная Дума осуществляет, как правило, в трех чтениях, по результатам каждого чтения документ может быть принят или отклонен.

      Принятый (одобренный) закон рассматривается Советом Федерации и, если не отклоняется, направляется для подписания Президенту РФ, после чего обнародуется.

      На  каждой из стадий законодательного процесса происходят «потери». В результате из внесенных в Государственную Думу второго созыва 4009 законопроектов Президентом РФ, как упоминалось, подписано 719 законов, т. е. 82,1% проектов было отклонено; аналогичные цифры характеризуют работу Государственной Думы третьего созыва: из 3209 проектов родилось 599 законов, а 81,4% проектов таковыми не стали.

       Какова же эффективность прохождения законодательных инициатив субъектов федерации через обозначенные стадии законодательного процесса в Государственной Думе второго созыва? На диаграмме (рис.1) хорошо видно, как быстро «тает» количество указанных законопроектов, внесенных в Государственную Думу второго созыва: из первоначально имевшихся 9495 проектов Советом Государственной Думы принято к работе 448, из них в первом чтении рассмотрено 142, принято Госдумой 35, а подписано Президентом РФ лишь 22 закона. Таким образом, только около 2% законодательных инициатив субъектов Российской Федерации воплотились в законы в период работы Государственной Думы второго созыва.

Рис. 1. Эффективность прохождения законопроектов, внесенных законодательными (представительными) органами субъектов федерации, в Госдуме второго созыва

      В Государственной Думе третьего созыва ситуация повторилась. За шесть сессий (весенние и зимние сессии 2000, 2001, 2002 гг.) всеми субъектами права законодательной инициативы было внесено 3209 законопроектов, из них законодательными (представительными) органами субъектов федерации — 996 (около 32% от общего числа). А вот среди подписанных Президентом РФ 558 законов доля инициатив субъектов федерации существенно меньше и составляет лишь 18 (примерно 3%).

      Прохождение инициативами субъектов федерации стадий законодательного процесса в Государственной Думе третьего созыва иллюстрирует диаграмма на рис. 2. Здесь последовательно отражены этапы: внесения законопроектов в Госдуму третьего созыва (996), принятия Советом Государственной Думы проектов к работе (544), рассмотрения проектов в первом чтении (172), принятия их Госдумой (21) и подписания Президентом РФ (18). Как видим, законами стали лишь 1,8% законопроектов, внесенных законодательными (представительными) органами субъектов федерации в Государственную Думу третьего созыва.

       Рис. 2. Эффективность  прохождения законопроектов, внесенных законодательными органами субъектов федерации, в Госдуме третьего созыва

      На  рис. 3 представлено, насколько активно  различные субъекты права законодательной инициативы участвовали во внесении законопроектов в Государственную Думу третьего созыва (объединены законопроекты, внесенные Советом Федерации и членами Совета Федерации; некоторые законопроекты внесены несколькими субъектами права законодательной инициативы), а на рис. 4 показано, насколько эффективны были их усилия. 
 
 
 

      Субъекты  федерации                         депутаты Госдумы

            Суды     Президент  Правит.  СФ    

      Рис. 3. Структура массива законопроектов, внесенных в Госдуму третьего созыва (классификация по субъектам права законодательной инициативы) 

                            СФ                                   Правительство

Депутаты субъек- суды   Президент

   ГД           ты 

      Рис. 4. Структура законов, подписанных  Президентом РФ в период работы Госдумы третьего созыва (классификация по субъектам права законодательной инициативы)¹³.

      Факты свидетельствуют о том, что наиболее результативным инициатором законов  является Президент РФ (77% законодательных инициатив Президента РФ стали законами), а наименее успешным — законодательные (представительные) органы субъектов федерации (1,8%).

      Если  проанализировать не только количественные, но и качественные показатели, ситуация кажется еще более удручающей. Например, в ходе весенней сессии 2002 г. среди подписанных Президентом РФ законов только восемь были внесены законодательными (представительными) органами субъектов федерации. Из этих восьми четыре закона касались создания районных судов и количества судебных участков в субъектах Российской Федерации.

      В примерную программу законопроектной работы Государственной Думы включены, в частности, законопроекты, подлежащие первоочередному рассмотрению. Сюда относятся проекты системообразующих законов, регулирующих наиболее важные общественные отношения. В ходе реализации указанной программы в части законопроектов, подлежащих первоочередному рассмотрению, в период осенней сессии 2002 г. проработано 164 законопроекта, из которых с участием законодательных (представительных) органов субъектов федерации созданы лишь два — «О внесении изменений в Федеральный закон "О ветеранах" и Федеральный закон "О государственном пенсионном обеспечении в Российской Федерации"» (о приведении к единообразию действующих правовых нормативных актов, содержащих положения о правах участников Великой Отечественной войны; внесен совместно с несколькими депутатами Государственной Думы) и «О внесении изменения и дополнений в Федеральный закон "О ветеранах"» (о социальной защите ветеранов боевых действий на территории Российской Федерации; внесен совместно с двумя депутатами Государственной Думы)¹⁴.