Защита прав и свобод граждан как приоритетное направление деятельности Конституционного суда РФ

     Анализ  положений Конституции РФ, федерального законодательства и законодательства субъектов РФ позволяет сделать вывод, что проект федерального закона по вопросам совместного ведения РФ и субъектов РФ в процессе его принятия четыре раза обсуждается законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта РФ.

     Первый  раз — при обсуждении обращения  законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ о поддержке проекта федерального закона, внесенного данным парламентом  в порядке законодательной инициативы в Государственную Думу РФ.

     Это обсуждение не предусмотрено федеральным законодательством, но оно необходимо для изучения предварительного мнения представительных органов субъектов РФ субъектом законодательной инициативы.

     Второй  раз — при представлении отзыва по данному проекту Федерального закона.

     Третий  раз — при внесении поправок. После принятия в первом чтении Государственной  Думой РФ данный проект Федерального закона направляется в законодательный (представительный) орган государственной  власти субъекта РФ для представления  в Государственную Думу поправок в 30-дневный срок. До истечения этого срока рассмотрение указанных законопроектов во втором чтении не допускается.

     Анализ  конституций (уставов) субъектов РФ, регламентов их законодательных (представительных) органов государственной власти по процедуре подготовки и рассмотрения поправок позволяет сделать неутешительный вывод, что они в большинстве случаев не выражают мнения законодательного коллегиального органа власти субъекта РФ.

     Четвертый раз — перед рассмотрением  Советом Федерации РФ. Член Совета Федерации от законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ при одобрении или неодобрении данного федерального закона должен, по логике, голосовать в соответствии с мнением законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ.

     На  первый взгляд перечисленные выше процедуры  позволяют надеяться на учет мнения и интересов субъектов РФ при  принятии федеральных законов по вопросам совместного ведения РФ и субъектов РФ. В действительности рассмотрение всех проектов федеральных законов законодательным (представительным) органом власти субъекта РФ в настоящее время представляется нереальным и невозможным (на примере Государственного Совета Республики Татарстан). Так, например, в течение 2001 г. из Государственной Думы в Государственный Совет Республики Татарстан поступили 574 проекта федеральных законов, в 2002 г. — более 500, а также дополнительно 168 обращений законодательных (представительных) органов субъектов РФ. Для того чтобы рассмотреть в 2002 г. 668 проектов федеральных законов и обращений в 30-дневный срок, необходимо было провести как минимум 10 сессий, т.е. ежемесячно, и рассматривать от 43 до 87 законопроектов на каждой из них. Анализ, предложенный выше, показал, что более 500 проектов федеральных законов будут обсуждаться как минимум три раза, а это уже 1668 проектов, т.е. ежемесячно надо рассматривать более 160 проектов федеральных законов. Тем не менее, решить эту проблему можно: следует перестроить работу законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов РФ таким образом, чтобы заседания проводились еженедельно.

     Существуют  проблемы при участии законодательных  органов государственной власти субъектов РФ в процедуре одобрения  поправок к гл. 3—8 Конституции РФ после рассмотрения их палатами Федерального Собрания РФ. Конституция РФ предусматривает, что поправки к гл. 3—8 Конституции РФ вступают в силу после их одобрения органами законодательной власти не менее чем двух третей субъектов РФ (ст. 136). Федеральный закон от 4 марта 1998 г. «О порядке принятия и вступления в силу поправок к Конституции Российской Федерации» определение порядка одобрения закона РФ о поправке к Конституции РФ законодательными органами субъектов РФ относит к полномочиям законодательных органов и устанавливает, что порядок осуществления данных действий определяется ими самостоятельно и в срок не позднее одного года со дня его принятия. В Федеральном законе от 6 октября 1999 г. «Об общих принципах организации...» не закреплено, что данное решение принимается законом, соответственно можно утверждать, что решение принимается постановлением, т.е. без участия высшего должностного лица субъекта РФ. Этим же законом установлено, что постановление принимается большинством голосов от числа избранных депутатов, если иное не предусмотрено настоящим Федеральным законом (ч. 3 ст. 7). Поскольку конституция (устав) субъекта РФ принимается большинством не менее двух третей голосов с установленного числа депутатов (ч. 1 ст. 7), а для одобрения поправок к Основному закону — Конституции РФ необходимо большинство от избранного числа депутатов, есть необходимость закрепления в федеральном законодательстве, какое большинство депутатов необходимо для принятия решения по одобрению поправок к Конституции РФ. Здесь могут возникнуть проблемы. Например, если закрепить положение о необходимости большинства в две трети от установленного числа депутатов, то это может привести к практической невозможности принятия поправок к Конституции РФ.

     На  повышение эффективности использования права законодательной инициативы может повлиять привлечение к этому процессу исполнительных органов власти субъектов Российской Федерации. Практика пошла по пути согласования с исполнительными органами вносимых в порядке законодательной инициативы законопроектов на этапе их подготовки²³.

     К сожалению, в настоящее время  субъект Российской Федерации не в полной мере реализует свое право  на участие в федеральном правотворчестве.

     Активными формами такого участия могли бы стать выступления представителей субъектов Федерации при обсуждении законопроекта на заседании Государственной Думы, а также совместная законодательная инициатива, реализуемая сразу несколькими субъектами Федерации. Она направлена на решение какой-то общей задачи и тем самым обеспечивает определенную гармонизацию российского законодательства. В ходе ее осуществления координируются разные интересы, что позволяет более полно отражать в принимаемом законе назревшие потребности общественного развития²⁴.

1.2 Самостоятельное  правотворчество  субъектов.

      Субъекты Федерации в лице своих органов становятся самостоятельными субъектами правотворчества. Правовые основания их соответствующей деятельности закреплены прежде всего в частях 2, 4 статьи 76 Конституции Российской Федерации: но предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации на уровне регионов принимаются законы и иные нормативно-правовые акты; вне пределов ведения Федерации и совместного ведения Федерации и ее субъектов республики, края, области, города федерального значения, автономная область и автономные округа осуществляют собственное правовое регулирование. Впервые в отечественном правоведении установлено, что оно включает принятие законов и иных нормативно-правовых актов²⁵.

      В.Н. Литовкин указывает, что субъекты Российской Федерации по предметам совместного ведения, а это 10 отраслей российского законодательства, не наделены всей полнотой государственной власти, а по предметам собственного ведения хотя и обладают всей полнотой государственной власти, но не являются суверенными государствами и их компетенция производна от Конституции Российской Федерации и федеральных законов²⁶.

      При этом уяснение данного права регионов России невозможно в отрыве от специфики  разграничения предметов ведения  и полномочий между Российской Федерацией и ее субъектами. Как подчеркивает М.В. Глигич-Золотарева, в Российской Федерации, подобно Нигерии и Пакистану, применяется совмещенный способ разграничения предметов ведения и полномочий, который заключается в конституционном закреплении сфер компетенции федерации и совместной компетенции. Отличительная черта данного способа в том, что в его рамках очень сложно провести четкую границу между сферами совместного ведения и исключительного ведения субъектов Федерации. Формально-конституционно эти сферы разделены, но на практике граница между ними может «дрейфовать» то в одну, то в другую сторону.

      Однако  вне зависимости от избранного способа  разграничения предметов ведения  и полномочий справедливым и сегодня  остается тезис русского правоведа  XIX века Н.М. Коркунова о том, что «разграничение по предметам ведения есть граница идеальная, граница более или менее отвлеченных понятий. Невозможно перечислить все отдельные конкретные случаи, относящиеся к ведению той или другой власти. Можно определить только род дел, относящихся к их компетенции. А при применении этих общих определений к частным случаям не только возможны, но и неизбежны сомнения и споры».

      Статьей 72 Конституции установлены предметы совместного ведения Российской Федерации и субъектов России, к которым относятся вопросы внутренней жизни Российской Федерации и объединяемых ею субъектов: экономика, социальная сфера, защита прав человека и гражданина, правоохранительная деятельность, организация государственной власти и местное самоуправление. Как указывает В.М. Манохин, «ни одной Федерации, ни ее субъектам, каждому в отдельности, решать эти вопросы не под силу» из-за их специфического характера. При этом часть 2 статьи 76 Основного закона закрепляет за регионами право принимать по этим вопросам свои правовые акты, в том числе собственные законы.

      Как подчеркивает А.Ф. Нуртдинова, институт совместного ведения изначально носит черты некоторой искусственности. Совместное ведение не гарантировано  от наличия конфликта интересов  Федерации и субъектов, поскольку реализовать права, в общем виде закрепленные Конституцией России, можно, либо постоянно создавая противоречия между нормативно-правовыми актами различного уровня (федерального и регионального), либо разграничив конкретные полномочия федеральных и региональных органов государственной власти.

      В то же время установление в Конституции  России предметов совместного ведения  центра и регионов при отсутствии конкретных перечней полномочий каждого  из субъектов правотворчества в  рамках перечисленных предметов требует выработки принципов разграничения полномочий между Федерацией и российскими регионами на доктринальном уровне²⁷.

      Так, Л.А. Плотникова к основным принципам  разграничения полномочий между  органами государственной власти Российской Федерации и ее субъектов по предметам совместного ведения относит следующие:

      1. принцип регулирования в рамках  установленной федеральной компетенции  отношений по предметам совместного  ведения Российской Федерации  и ее субъектов, которые должны  решаться одинаково всеми субъектами Федерации;

      2. принцип введения общих установочных  рамочных норм по вопросам, которые  относятся к компетенции субъектов  Российской Федерации и в соответствии  с которыми они осуществляют  собственное правовое регулирование;

      3. принцип допустимости опережающего регионального правового регулирования²⁸.

      При этом последний принцип нельзя считать  бесспорным.

      Мировая практика выработала три основные модели разграничения полномочий по предметам  совместного ведения:

      1. Выделение вопросов, которые находятся  в исключительном ведении Федерации, то есть по сути «вторичное» деление сферы совместного ведения;

      2. Определение Федерацией общих  принципов, основ при условии  предоставления регионам полномочий  издавать собственные законы  в целях развития и конкретизации  этих принципов;

      3. Принятие субъектами Федерации  своих законов лишь постольку,  поскольку по конкретному вопросу  не принят федеральный закон.

      Очевидно, что Россией восприняты все три  модели с преобладающей ролью  той или иной применительно к  конкретной сфере отношений.

      Сфера совместного ведения, в отличие  от сферы общественных отношений, отнесенных к исключительному ведению федерации, предполагает, что федерация и  ее субъекты действуют, реализуют свои полномочия с учетом воли и интересов  друг друга, с использованием институтов, процедур, механизмов согласования своих действий, в том числе путем взаимного делегирования полномочий.

      Указанная выше часть 2 статьи 76 Конституции не получила конкретизации и в принятом позднее федеральном законе «О принципах  и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации», установившем в качестве основы законотворческой деятельности регионов в сфере совместного ведения лишь то, что до принятия федеральных законов по вопросам, отнесенным к предметам совместного ведения, субъекты Российской Федерации вправе осуществлять по таким вопросам собственное правовое регулирование. После принятия соответствующего федерального закона законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации приводятся в соответствие с принятым федеральным законом.

      Аналогичную норму содержит и федеральный  закон от 4 июля 2003 года № 95-ФЗ <О  внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», в связи с принятием которого вышеназванный федеральный закон утратил силу. При этом вновь принятый закон определил срок приведения региональных законов в соответствие с принятым федеральным законом - три месяца²⁹.