Защита прав и свобод граждан как приоритетное направление деятельности Конституционного суда РФ

      С чем связана низкая эффективность участия законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации?

     Зачастую  это может быть вызвано иной политической позицией на законопроект со стороны  федеральных органов. Однако нередки  и правовые ошибки со стороны субъектов Федерации при разработке проектов федеральных законов. Законопроектная деятельность часто организована слабо, сотрудники региональных законодательных органов не всегда обладают достаточными знаниями и навыками подготовки проектов федеральных законов¹⁵.

      Анализ  законодательных инициатив, представленных в Государственную Думу субъектами Российской Федерации, показывает, что эти проекты имеют юридические недостатки, препятствующие в последующем принятию Государственной Думой соответствующих федеральных законов. Наиболее часто в документах отмечаются такие дефекты: бессистемность правового регулирования; отсутствие предмета законодательного регулирования в представленных законопроектах, отсутствие нормативного содержания, декларативность; несоответствие Конституции РФ, федеральным конституционным законам, федеральным законам; отсутствие заключения Правительства РФ на проекты федеральных законов, предусматривающих расходы, покрываемые за счет средств федерального бюджета; отсутствие финансово-экономического обоснования, отсутствие перечня актов, подлежащих изменению или отмене, отсутствие пояснительной записки; положения о перераспределении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, расширении полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации; положения о регулировании сферы общественных отношений, относящихся к ведению органов местного самоуправления; положения, ограничивающие свободное перемещение товаров, услуг и финансовых средств; положения о регулировании отношений, уже урегулированных нормами федерального законодательства, неправильное применение норм федерального законодательства; в сопроводительных документах отсутствует общая характеристика и оценка состояния правового регулирования соответствующих общественных отношений; отсутствует анализ действующих в этой сфере законов и иных нормативных правовых актов; законопроекты не подкрепляются материалами правоприменительной практики; отсутствует оценка юридических, социально-экономических, политических последствий реализации предлагаемого закона.

      Тезис о случайном, несистематическом характере участия субъектов Российской Федерации в правотворчестве подтверждается и анализом текстов уставов (конституций) субъектов Российской Федерации: во многих из них практически отсутствует нормативное регулирование осуществления законодательными (представительными) органами права законодательной инициативы по федеральным конституционным законам, федеральным законам, законам Российской Федерации о поправках к Конституции РФ. Это свидетельствует о невысокой значимости для субъектов федерации такой возможности, о низкой оценке самими субъектами их роли, степени влияния на законодательный процесс в Государственной Думе.

      Тем не менее доля законопроектных инициатив  субъектов Российской Федерации в Государственной Думе, как было показано, весьма значительна. Подчеркнем, что с момента внесения законопроектов в Госдуму стартует федеральная процедура, в обеспечении которой задействованы существенные средства; в подготовке прохождения законопроекта, анализе, проведении экспертизы участвуют депутаты, аппарат Госдумы. Но 98% сил, затраченных ими на законопроекты, инициированные субъектами федерации, не воплощается в конкретные результаты. Данный факт отнюдь не безобиден, учитывая, что израсходованное впустую рабочее время депутатов и аппарата могло быть отдано работе над законопроектами, ставшими впоследствии законами. Недоработки в этих законопроектах, неизбежные в условиях дефицита времени (а Государственная Дума перегружена законопроектами), отрицательно сказываются на качестве принятых законов и, в итоге, на качестве регулирования соответствующих общественных отношений.

      В целях повышения эффективности  участия законодательных (представительных) органов субъектов Российской Федерации в федеральном законодательном процессе представляется необходимым:

      — обеспечить более тесное взаимодействие в законодательном процессе Государственной Думы и законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов федерации;

      —предложить   законодательным (представительным) органам государственной власти субъектов федерации отозвать устаревшие, потерявшие актуальность законопроекты, чтобы разгрузить законопроектный портфель Государственной Думы;

      — обратить внимание руководителей правовых служб законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов федерации на необходимость более тщательной проработки проектов федеральных законов, вносимых в Государственную Думу. Особый акцент следует сделать на разработке концепции законопроекта, уточнении цели и предмета законодательного регулирования, а также круга лиц, на которых распространяется действие законопроекта; необходимы анализ понятийного аппарата законопроекта и контроль за унификацией терминологии; надо определить место законопроекта в системе федерального законодательства, дать характеристику и оценку состояния правового регулирования соответствующих общественных отношений, провести анализ имеющихся пробелов и противоречий в действующем федеральном законодательстве, оценить юридические, социально-экономические и политические последствия реализации законопроекта;

      —  разработать примерные требования к законопроектам и сопровождающим их документам, представляемым законодательными   (представительными) органами государственной власти субъектов федерации;

      — информировать руководителей правовых служб аппаратов законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов федерации о программе законопроектной работы Государственной Думы;

      — оказывать методическую помощь субъектам федерации по вопросам юридико-технического и кодификационного оформления законопроектов;

      — извещать правовое управление Аппарата Государственной Думы о планах законопроектной деятельности законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов федерации в части проектов федеральных законов, планируемых к внесению в Государственную Думу;

      —на основе информации, полученной из законодательных (представительных) органов субъектов федерации, готовить перечень проектов федеральных законов, планируемых законодательными (представительными) органами государственной власти субъектов федерации к внесению в Государственную Думу; по указанному перечню провести правовое исследование предмета и цели законодательного регулирования, места законопроекта в системе действующего законодательства; соотнести данный перечень с планом законопроектной деятельности Государственной Думы; информировать Аппарат Правительства РФ, Администрацию Президента РФ о планах законопроектной работы; выявить планируемые законопроектные инициативы законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов федерации, дублирующие законопроекты, уже внесенные в Государственную Думу;

      — провести анализ практики принятия Государственной Думой законов по предметам совместного ведения, наметить пути совершенствования законодательной процедуры с учетом особенностей регулирования принятия федеральных законов по предметам совместного ведения  Российской Федерации и ее субъектов;

      —регулярно проводить совещания руководителей правовых служб законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов федерации по вопросам законопроектной деятельности;

      —провести исследовательскую работу по вопросам единого комплексного планирования законопроектной деятельности и выработки государственных стандартов нормотворческой деятельности, по проблеме разработки комплексного нормативного акта, регулирующего законотворческий процесс;

      — изучить вопрос об использовании  новых информационных технологий для  оптимизации законодательного процесса¹⁶.

     Важно также обратить пристальное внимание на повышение уровня подготовки работников, занимающихся такими вопросами. Здесь необходимо усиление роли научных центров, способных оказать значительную помощь в такой деятельности¹⁷.

      Повысить  уровень взаимодействия в законотворческой работе со всеми субъектами права законодательной инициативы, определенными в ст. 104 Конституции РФ, необходимо не только при составлении планов законодательной деятельности — общих, приоритетных, текущих, перспективных, но и при разработке, обсуждении, рассмотрении проектов законов. Согласованность в этой работе позволит избежать дублирований при внесении субъектами права законодательной инициативы законодательных предложений в Думу, а также неоправданного отстаивания в законопроектах узковедомственных, региональных интересов в ущерб общегосударственным¹⁸.

      Необходимо  учитывать, что проекты федеральных  законов, разработанные законодательными органами государственной власти субъектов  Федерации и предусматривающие расходы, покрываемые из федерального бюджета, могут быть внесены только при наличии заключения Правительства России. Согласно части 3 статьи 104 Конституции, законопроекты о введении или отмене налогов, освобождении от их уплаты, о выпуске государственных займов, об изменении финансовых обязательств государства, а также другие законопроекты, предусматривающие расходы, покрываемые за счет федерального бюджета, могут быть внесены только при наличии заключения Правительства Российской Федерации.

      Смысл этой процедуры заключается в том, чтобы Правительство, являясь ответственным за исполнение бюджета и финансовых обязательств, могло уже на первоначальных стадиях законодательного процесса донести до инициаторов законопроекта и парламента в целом свою точку зрения на финансовую обоснованность законопроектов и тем самым воздействовать на принятие решения об одобрении либо отклонении таких проектов. Следует отметить, что для внесения законопроекта необходим собственно факт представления заключения Правительства, а не его содержание. Таким образом, юридически заключение носит консультативный характер. Оно содержательно не связывает ни палаты Федерального Собрания, ни Президента Российской Федерации. Относительно правила, предусмотренного частью 3 статьи 104 Конституции, в литературе поднимался вопрос, не станет ли эта процедура одним из каналов, которым правительство сможет воспользоваться для оказания давления на парламент. Однако сложившаяся практика не подтверждает таких опасений. Более того, в первые годы работы Федерального Собрания первого созыва отмечалось, что 80 процентов актов, требующих финансирования из федерального бюджета, рассматривается Государственной Думой без наличия соответствующего Конституции заключения Правительства¹⁹.

     Роль  органов государственной власти субъектов Российской Федерации в рассмотрении проектов федеральных законов зачастую незначительна из-за недостаточности нормативной базы. По мнению И.А.Умновой, необходим специальный закон, определяющий условия и процедуру согласования законотворчества по предметам совместного ведения²⁰.

      Попытки принять федеральный закон, в  котором регламентировались бы процедуры  согласования проектов федеральных  законов по предметам совместного  ведения Российской Федерации и  субъектов Российской Федерации, предпринимались федеральным парламентом неоднократно. В период с 1994 по 1995 год Государственной Думой были отклонены несколько законопроектов, посвященных данному вопросу. В 1997 году Государственная Дума приняла Федеральный закон «Об общих принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации», однако в этом законе содержалась всего одна статья, определяющая лишь самые общие положения о согласовании законодательной деятельности. Впоследствии данный закон дважды отклонялся Советом Федерации. Только в 1999 году был принят Федеральный закон № 119-ФЗ «О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации»²¹.

      Статья 13 этого закона посвящена участию  органов государственной власти субъектов Федерации в федеральном  законодательном процессе. В ней  установлено, что в случае, если законодательные (представительные) органы государственной власти субъектов Российской Федерации и высшие исполнительные органы государственной власти более чем одной трети субъектов Российской Федерации выскажутся против принятия соответствующего проекта федерального закона в первом чтении, то по решению Государственной Думы может быть создана согласительная комиссия. Некоторые исследователи полагают, что такая формулировка Федерального закона не позволяет в полной мере учитывать мнение субъектов при принятии федеральных законов. Предлагается другой вариант: установить, что только при поддержке более половины законодательных (представительных) органов власти субъектов законопроект может вноситься на рассмотрение в первом чтении.

      Представляется, что осуществление данного предложения на практике может значительно затормозить законодательный процесс. Как известно, в настоящее время многие региональные законодательные органы власти не направляют в Государственную Думу отзывы по всем проектам федеральных законов по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов. Так что собрать как минимум 45 отзывов представляется крайне проблематичным. Поэтому в случае реализации данного предложения необходимо законодательное закрепление обязанности законодательных органов власти субъектов Федерации рассматривать проекты федеральных законов и направлять по ним отзывы в Государственную Думу²².