Законодательный процесс в Федеральном Собрании России

     Закон без санкций теряет свой практический смысл. Образуя механизм юридической защиты на случай возникновения правонарушающей ситуации, санкции определяют содержание и реальную функциональную силу принципа неотвратимости юридической ретрибуции, игнорирование которого или непоследовательное проведение могут привести к деградации или даже к гибели самой государственности, как таковой.

     Совершенствование правоприменительной деятельности - актуальный и злободневный вопрос.

     2 Стадии законодательного  процесса

     Законодательный процесс – главная составная часть правотворческого процесса, его сердцевина. Именно принятие законов прежде всего характеризует данный процесс в целом. Кроме законов продукцией правотворчества выступают подзаконные нормативные акты, правовые обычаи, юридические прецеденты.

     Законотворчество  – сложный неоднородный процесс, включающий в себя следующие стадии:

• Законодательная инициатива;
• Обсуждение законопроекта;
• Принятие закона;
• Опубликование закона.

      Эти стадии в свою очередь также имеют  сложное строение (рис.1).

      2.1 Законодательная инициатива

      Порядок внесения законопроектов определяется статьёй 104 Конституции РФ и Регламентом Государственной Думы. Право законодательной инициативы принадлежит Президенту РФ, Совету Федерации и его членам, депутатам Государственной Думы, Правительству РФ, законодательным (представительным) органам субъектов РФ, а также Конституционному Суду РФ, Верховному Суду РФ и Высшему Арбитражному Суду РФ по вопросам их ведения. Законопроекты вносятся субъектами права законодательной инициативы в Государственную Думу в виде проектов федеральных законов, федеральных конституционных законов, а также поправок к законопроектам.

      Рис.1. Стадии законодательного процесса в Российской федерации

      Законопроекты о введении или отмене налогов, освобождении от их уплаты, о выпуске государственных  займов, об изменении финансовых обязательств государства, другие законопроекты, предусматривающие расходы, покрываемые за счёт федерального бюджета, могут быть внесены только при наличии заключения Правительства РФ, причём Правительство обязано в двухмесячный срок представить такое заключение. Некоторые законопроекты могут вноситься только определёнными субъектами права законодательной инициативы, например, проекты федерального бюджета и отчёта о его исполнении - Правительством РФ, законопроекты о ратификации международных договоров - Президентом РФ. Внесённый законопроект регистрируется, Совет Государственной Думы назначает ответственный комитет и определяет сроки его рассмотрения. Правовое управление Аппарата Государственной Думы проводит юридическую экспертизу законопроекта. Законопроект обсуждается в комитетах Государственной Думы, рассылается субъектам права законодательной инициативы. Инициаторы законопроектов, их представители участвуют в их рассмотрении законопроектов в палатах Федерального Собрания.

      2.2 Рассмотрение законопроектов

      Рассмотрение  законопроектов Государственной Думой осуществляется в соответствии со статьёй 105 Конституции РФ и регламентом Государственной Думы. Законопроект, как правило, рассматривается в трёх чтениях (одно из исключений - проект федерального бюджета - рассматривается в четырёх чтениях). При рассмотрении законопроекта в первом чтении рассматривается концепция закона, соответствие его основных положений Конституции РФ, оценивается его актуальность и практическая значимость. После первого чтения возможно внесение поправок к законопроекту. Государственная Дума может принять решение о всенародном обсуждении законопроекта. Законопроекты по вопросам совместного ведения РФ и субъектов РФ после принятия в первом чтении направляются в законодательные (представительные) органы государственной власти субъектов РФ для внесения в месячный срок замечаний и предложений, до истечения этого срока законопроект не может быть принят во втором чтении. Во втором чтении Государственная Дума рассматривает законопроект и поправки к нему. После второго чтения осуществляются редакционная правка законопроекта и устранение противоречий. В третьем чтении принимается закон в окончательной редакции. Федеральные законы принимаются большинством голосов от общего числа депутатов (установленного Конституцией РФ). Принятые Государственной Думой федеральные законы в течение пяти дней передаются на рассмотрение Совета Федерации.

      Итак, в соответствии с ч. 3 ст. 105 Конституции  Российской Федерации принятые Государственной  Думой федеральные законы в течение  пяти дней направляются на рассмотрение в Совет Федерации. Вместе с принятым федеральным законом в верхнюю палату посылают также и сопровождающие материалы: стенограмму соответствующего заседания Государственной Думы и прочие документы, представленные субъектом права законодательной инициативы при внесении законопроекта в Думу. Кроме того, к бюджетным, финансовым, налоговым законопроектам в обязательном порядке прилагается заключение правительства. Отсутствие подобного заключения часто выступает важнейшим основанием для отклонения законопроекта верхней палатой.

      Зарегистрировав поступивший из Государственной  Думы федеральный закон в Совете Федерации, секретариат председателя верхней палаты направляет его всем "сенаторам". Все официальные документы, сопровождающие федеральный закон и поступившие из Государственной Думы дополнительно, также регистрируются и рассматриваются на заседании верхней палаты вместе с соответствующим законом.

      Дальнейшая  процедура очень напоминает то, что  происходит с законопроектом в Государственной Думе. Председатель Совета Федерации или по его поручению заместитель Председателя Совета Федерации определяет комитет, ответственный за рассмотрение федерального закона. Они могут передать федеральный закон нескольким комитетам Совета Федерации, но при этом только один комитет выполняет роль ведущего.

      Надо  отметить, что полученный Советом  Федерации закон не может находиться в верхней палате бесконечно. Установленный  ч. 4 ст. 105 Конституции четырнадцатидневный срок, в течение которого "сенаторы" обязаны рассмотреть поступивший из Государственной Думы федеральный закон, исчисляется со дня, следующего за днем регистрации этого закона в Совете Федерации. В том случае, если первый или последний день срока поступления федерального закона приходится на нерабочий день, днем поступления федерального закона в Совет Федерации считается следующий за ним рабочий день.

      На  первом этапе основная работа с документом проводится на комитетском уровне. Назначенный ведущим комитет Совета Федерации, подобно ответственному комитету Думы, получает и обобщает все поступившие замечания и предложения и рассматривает закон на собственном заседании.

      Рассмотрение  федерального закона, принятого Государственной  Думой, происходит, открыто и гласно. На заседание комитета может приглашаться довольно широкий круг лиц: среди них инициаторы законопроекта, ученые, специалисты-эксперты, представители средств массовой информации и активисты общественных организаций, сотрудники Правового управления Аппарата Совета Федерации, которые по просьбе членов комитета предоставляют в устной или письменной форме справку правового характера по рассматриваемому федеральному закону.

      Итогом  всей комитетской работы становится заключение комитета по принятому Государственной  Думой федеральному закону, которое принимается путем открытого голосования большинством голосов от общего числа членов комитета.

      Лишь  после этой процедуры происходит рассмотрение принятого Государственной Думой федерального закона на заседании Совета Федерации.

      Заседание верхней палаты правомочно, если на нем присутствуют более половины от общего числа членов Совета Федерации. Для определения правомочности заседания Совета Федерации перед началом каждого заседания проводится регистрация членов Совета Федерации. Перед каждым голосованием возможна дополнительная регистрация.

      Раздельная  работа палат Федерального Собрания не означает их изоляции друг от друга. На заседании Совета Федерации вправе присутствовать депутаты Государственной Думы (так же, как и представители Совета Федерации на заседаниях нижней палаты). Кроме того, по решению Совета Федерации, на заседание палаты могут приглашаться представители государственных органов, общественных объединений, научных учреждений, независимые эксперты, ученые и другие специалисты для предоставления необходимых сведений и заключений по рассматриваемым вопросам. Участие представителей различных организаций и общественных учреждений очень важно, так как с их помощью можно провести тщательное обсуждение федерального закона, принятого Государственной Думой. В этой экспертной работе выявляются недостатки закона, высказываются всевозможные аргументы "за" и "против". Благодаря этому Совет Федерации выступает своеобразным "фильтром", сортирующим принятые Думой федеральные законы с учетом мнений регионов, а также представителей различных слоев общественности. Разумеется, на заседаниях Совета Федерации вправе присутствовать и представители средств массовой информации. Порядок их присутствия регулируется Пресс-службой Совета Федерации.

      Члены Совета Федерации своевременно извещаются о вопросах, вносимых на рассмотрение палаты. Они вправе получать информацию, необходимую для их деятельности, документы, принятые как Государственной Думой, так и Советом Федерации. Проекты постановлений Совета Федерации и другие материалы предоставляются членам Совета Федерации до начала заседания палаты. На заседаниях ведется протокол и стенограмма, которая публикуется. Член Совета Федерации вправе ознакомиться со стенограммой после своего выступления до ее опубликования.

      2.3 Рассмотрение федеральных законов

      Рассмотрение  федеральных законов Советом  Федерации осуществляется в соответствии со статьями 105, 106 Конституции РФ и Регламентом Совета Федерации. Председатель Совета Федерации после получения федерального закона определяет ответственный комитет, который готовит заключение. Совет Федерации должен рассмотреть федеральный закон в течение четырнадцати дней. В соответствии со статьёй 106 Конституции РФ обязательному рассмотрению в Совете Федерации подлежат принятые Государственной Думой федеральные законы по вопросам федерального бюджета, федеральных налогов и сборов, финансового, валютного, кредитного, таможенного регулирования, денежной эмиссии, ратификации и денонсации международных договоров РФ, статуса и защиты государственной границы, а также войны и мира. Федеральный закон считается одобренным Советом Федерации, если за него проголосовало более половины от общего числа его членов (установленного Конституцией). Если федеральный закон, не подлежащий обязательному рассмотрению в Совете Федерации, не был рассмотрен в течение четырнадцати дней, он также считается одобренным Советом Федерации. Одобренный Советом Федерации федеральный закон считается принятым и направляется Председателем Совета Федерации Президенту РФ для подписания и опубликования.

      2.4 Преодоление разногласий

      В случае отклонения федерального закона Советом Федерации палаты Федерального Собрания для преодоления возникших  разногласий могут создать согласительную комиссию. Согласительная комиссия образуется на паритетных началах из представителей Совета Федерации и Государственной Думы и стремится выработать согласованный вариант законопроекта. Затем Государственная Дума повторно рассматривает федеральный закон в новой редакции. Государственная Дума может также не согласиться с решением Совета Федерации и рассмотреть его в ранее принятой редакции. В этом случае федеральный закон считается принятым, если при повторном голосовании за него проголосовало не менее двух третей от общего числа депутатов Государственной Думы.

      2.5 Рассмотрение федеральных законов Президентом РФ

      Подписание  и обнародование принятого федерального закона Президентом Российской Федерации является его конституционной обязанностью. После одобрения Советом Федерации федерального закона, принятого Государственной Думой, последний в течение пяти дней направляется Советом Федерации Президенту России. Тем же порядком Президенту направляются и те принятые Думой федеральные законы, которые не были рассмотрены Советом Федерации в четырнадцатидневный срок.

      Тот же четырнадцатидневный срок определяется Конституцией и для подписания и  обнародования главой государства  принятого федерального закона. Это необходимо для того, чтобы Президент Российской Федерации мог достаточно внимательно ознакомиться с его содержанием, привлекая в случае необходимости правовые подразделения Администрации Президента России, специалистов и ученых. Вместе с тем, он отнюдь не должен подписывать федеральные законы в обязательном порядке – у Президента России всегда имеется возможность отклонить федеральный закон, еще раз вернув депутатов Государственной Думы и членов Совета Федерации к его рассмотрению. Подобный шаг может сопровождаться пожеланием усовершенствовать закон и согласиться с теми или иными президентскими замечаниями.

      В случае отклонения федерального закона Президент России предлагает свои замечания или предложения, которые могут касаться федерального закона в целом или его отдельных разделов, глав, статей и их частей и пунктов. Президент может также отметить иные причины и обстоятельства, препятствующие, на его взгляд, подписанию документа. Такие случаи уже имели место: в частности, когда Президент Российской Федерации вносил в Государственную Думу законопроект о выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации, то Государственная Дума, принимая его в первом чтении, вопреки Регламенту "забыла" отклонить президентский вариант. В результате в своем письме в Государственную Думу Президент был вынужден обратить внимание парламентариев на это нарушение. В дальнейшем депутаты исправили промах.