Сущность, предмет и объекты прокурорского надзора в стадии предварительного расследования

    Практика  прокурорского надзора выработала и сформулировала ряд задач, стоящих  перед прокурорами при осуществлении  ими надзора за исполнением закона при приеме и регистрации сообщений  о преступлениях, решение которых  способствует достижению положительных  результатов в борьбе с преступностью. К ним относятся:

    1) проверка полноты и правильности  регистрации и учета поступивших  в органы внутренних дел заявлений  и сообщений о преступлениях;

    2) проверка соблюдения сроков регистрации  заявлений и сообщений о преступлениях,  а также рассмотрения их в  порядке, предусмотренном ст. 144 УПК РФ;

    3) проверка законности и обоснованности  решения, принятого по материалам  проверки, а также соблюдения  порядка уведомления соответствующих  лиц о принятом по их заявлению  или сообщению решении;

    4) выявление нарушений закона при  приеме, регистрации и разрешении  заявлений и сообщений о совершенных  или готовящихся преступлениях  путем непосредственного ознакомления  с заявлениями, материалами, по  которым принято решение об  отказе в возбуждении уголовного  дела;

    5) сопоставление по одним и тем  же фактам записи в документации  органов внутренних дел, в первую  очередь в "Книге учета сообщений  о происшествиях" с другими  документами и нарядами;

    6) получение из учреждений, организаций,  предприятий информации о преступных  проявлениях за определенный  период и сопоставление ее  с учетной документацией органов  внутренних дел.

    Деятельность  прокурора в данном направлении  надзора условно может быть выстроена  из трех этапов соответственно трем этапам работы с сообщениями о преступлениях: 1) при приеме и регистрации, 2) при  рассмотрении и 3) при принятии решения  по существу (выделение данных этапов полезно не только в теоретическом, но и в практическом плане, дабы из внимания прокурора, проводящего проверку в порядке надзора за исполнением  закона при приеме и регистрации  сообщений о преступлении, предметом  которой охватываются все перечисленные  этапы, не "выпадали" отдельные  из них и проверка не была односторонней). Прокурорский надзор в равной мере необходим на каждом из названных  этапов. Если сообщение о преступлении не принято, не рассмотрено или укрыто от регистрации, тем самым упускается возможность эффективного начала предусмотренной  законом деятельности по предварительному расследованию совершенного преступления.

    При организации надзора за соблюдением  закона при приеме и регистрации  сообщений о преступлениях прокурорам необходимо учитывать накопленный  практикой осуществления прокурорского  надзора и обобщенный в приказах Генерального прокурора РФ опыт, дающий представление о наиболее часто  встречающихся нарушениях закона. К  ним, в частности, относятся отказы в приеме сообщений о преступлениях; укрытие сообщений о преступлениях  от регистрации; оставление сообщений  о преступлениях без рассмотрения; квалификация уголовно наказуемых деяний как административных проступков; принятие незаконных решений об отказе в возбуждении  уголовного дела при очевидных признаках  состава преступления; подлоги, фальсификация  материалов проверок. Все перечисленные  нарушения, допускаемые органами дознания, создают предпосылки для укрытия  преступлений от учета, искажения реального  положения дел с преступностью, наносят значительный вред делу борьбы с преступностью, подрывают авторитет  правоохранительных органов и доверие  граждан к государству. В результате непринятия мер к своевременному раскрытию преступлений многие преступники остаются безнаказанными.

    Проверяя  в порядке надзора исполнение органами дознания предписаний закона о приеме и регистрации сообщений  о преступлениях, особое внимание прокурору  следует уделять вопросу о  соблюдении установленного законом  срока проведения доследственной проверки. Оперативность при принятии решения  о возбуждении уголовного дела крайне важна, так как дает возможность  немедленно приступить к производству по делу всего комплекса неотложных следственных действий.

    Практика  прокурорского надзора свидетельствует  и том, что по отдельным заявлениям, содержащим очевидные признаки преступлений, каких-либо предусмотренных законом  процессуальных действий по закреплению  доказательств, пресечению преступной деятельности, сохранению следов преступления своевременно не проводилось, а уголовные  дела по таким заявлениям (сообщениям) длительное время не возбуждались.

    В отечественной науке долгое время  является дискуссионным вопрос о  функциях прокурора в уголовном  судопроизводстве, а следовательно, и о приоритетах и формах надзора  за законностью и обоснованностью  процессуальных действий и решений  следователя (дознавателя).

    При установлении приоритетов прокурорского  надзора следует исходить, прежде всего, из назначения уголовного судопроизводства. Согласно ч. 1 ст. 6 УПК уголовное судопроизводство имеет своим назначением:

    1) защиту прав и законных интересов  лиц и организаций, потерпевших  от преступлений;

    2) защиту личности от незаконного  и необоснованного обвинения,  осуждения, ограничения ее прав  и свобод.

    Такое возведенное в ранг принципа назначение уголовного судопроизводства логически  вытекает из конституционных положений  о том, что человек, его права  и свободы являются высшей ценностью; что признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина - обязанность государства; что права и свободы человека и гражданина определяют смысл, содержание и применение законов, деятельность законодательной и исполнительной власти, местного самоуправления и обеспечиваются правосудием (ст. 2, 18 Конституции РФ).

    Поэтому применительно к досудебному  производству приоритетными для  прокурорского надзора должны быть те этапы, где существует реальная опасность  для высшей ценности. Приоритетными  должны быть те процессуальные действия и принимаемые процессуальные решения  органа дознания, дознавателя или  следователя, которые затрагивают  интересы участников уголовного судопроизводства или иных лиц, а, следовательно, существует и необходимость незамедлительного  предупреждения или исправления  возможных ошибок или нарушений  уголовно-процессуальных норм¹³.

    Если  использовать этот критерий, то следует  признать, что в УПК приоритеты для прокурорского надзора, способствующие защите личности от незаконного и необоснованного обвинения, осуждения, ограничения ее прав и свобод, определены в целом верно. Так, в ходе досудебного производства прокурор уполномочен: давать согласие дознавателю, следователю на ходатайство об избрании, отмене или изменении меры пресечения либо о производстве иного процессуального действия, которое допускается на основании судебного решения (п. 5 ч. 2 ст. 37 УПК); утверждать обвинительное заключение или обвинительный акт и направлять уголовное дело в суд (п. 14 ч. 2 ст. 37 УПК). Таким образом, законодатель акцентирует внимание прокурора именно на тех действиях или решениях следователя (дознавателя), которые наиболее остро затрагивают или могут затронуть конституционные права и свободы граждан - обвиняемых, подозреваемых и других лиц, являющихся или не являющихся участниками уголовного судопроизводства.

    Ситуация  здесь может быть и удовлетворительная, но все же не идеальная.

    Проблемы  существуют на этапе признания лица потерпевшим. На практике зачастую лица признаются потерпевшими несвоевременно. В ряде случаев следователи вообще не признают потерпевшими лиц, которым  причинен физический, имущественный  или моральный вред; лицам, признанным потерпевшими, права разъясняются формально  или вообще не разъясняются; копия  постановления о признании потерпевшим  с перечнем его прав в большинстве  случаев потерпевшему не вручается  или вручается лишь после просьбы (ходатайства) об этом. О том, что  постановление о признании потерпевшим  должно объявляться потерпевшему, а  копия этого постановления должна вручаться потерпевшему, можно заключить  лишь из содержания Приложения 53 к ст. 476 УПК.

    Процессуальный  срок же для этого и для разъяснения  потерпевшему его прав законом не установлен. Не регламентированы также  сроки: уведомления потерпевшего о  приостановлении предварительного следствия и разъяснения порядка  обжалования данного решения, сообщения  о возобновлении предварительного следствия; вручения или направления  копии постановления о прекращении  уголовного дела и (или) уголовного преследования; доведения до сведения потерпевшего решения о возобновлении производства по уголовному делу в связи с отменой  прокурором постановления о прекращении  уголовного дела или уголовного преследования.

    На  практике сложилась устойчивая тенденция, когда следователи (дознаватели) не уведомляют потерпевшего и его представителя  о принятом решении о приостановлении  предварительного расследования и  не разъясняют им порядок обжалования  данного решения, а также об окончании  предварительного расследования и не разъясняют им право ознакомления с материалами дела, но зачастую, просто вшивают в дело копию уведомления потерпевшему и его представителю без реального уведомления. Это существенно нарушает процессуальные права потерпевшего. Следователи и прокуроры не уделяют должного внимания и вопросам возмещения вреда, обеспечения имущественных прав участников процесса.

    Должностными  лицами порой принимаются незаконные и необоснованные решения или  производятся действия, которыми прекращается или приостанавливается производство по уголовному делу либо неоправданно продлевается предварительное расследование. При этом потерпевшему фактически блокируется  доступ к правосудию и возможность  судебной защиты.

    В досудебном производстве к таким  решениям или действиям относятся: незаконный отказ в приеме сообщения  о преступлении; незаконное решение  об отказе в возбуждении уголовного дела; незаконное решение о приостановлении  или прекращении производства по уголовному делу; незаконное продление  срока предварительного следствия. Не случайно законодатель не только указывает  на возможность обжалования участниками  уголовного судопроизводства и иными  лицами действий (бездействий) и решений  органа дознания, дознавателя, следователя, прокурора и суда (ст. 123 УПК), но и при этом специально выделяет такие решения и действия дознавателя, следователя, прокурора, как отказ в возбуждении уголовного дела, прекращение уголовного дела (ч. 1 ст. 125 УПК), отказ в приеме сообщения о преступлении (ч. 5 ст. 144 УПК). Поэтому именно эти решения или действия следователя (дознавателя) должны включаться в число приоритетных для прокурорского надзора.

    По  УПК срок принятия решения по сообщению  о преступлении - 3 суток, но может  быть продлен начальником следственного  отдела или начальником органа дознания по ходатайству соответственно следователя, дознавателя до 10 суток (ст. 144). При этом закон не предусматривает уведомления прокурора ни о самом факте принятия сообщения о преступлении, ни о продлении срока принятия решения по этому сообщению. По закону прокурор узнает обо всем этом лишь после: либо вынесения следователем (дознавателем) постановления о возбуждении уголовного дела, так как оно незамедлительно направляется прокурору (ч. 4 ст. 146 УПК); либо вынесения следователем, органом дознания или дознавателем постановления об отказе в возбуждении уголовного дела, так как копия этого постановления в течение 24 часов с момента его вынесения направляется прокурору (ч. 4 ст. 148 УПК); либо обжалования действия (бездействия) или решения органа дознания, дознавателя, следователя (ст. 123, 124 УПК). То, что прокурор до 10 суток не ставится в известность о факте поступления сообщения о преступлении, затрудняет своевременный надзор прокурора за процессуальной деятельностью органов дознания и органов предварительного следствия на стадии возбуждения уголовного дела.

    Среди ошибок и нарушений, допускаемых  в досудебном производстве, с точки  зрения защиты прав и законных интересов  лиц и организаций, потерпевших  от преступлений, едва ли не самые опасные - это незаконные и необоснованные отказы в возбуждении уголовных  дел. Причем их число в последние  годы растет¹⁴.