Развитие местного самоуправления в Тюменской области

а) неизбрания на должность  на новый срок полномочий;

б) при упразднении должности  в связи с реорганизацией органов  местного самоуправления;

в) по решению представительного  органа местного самоуправления после  удовлетворения заявления главы  о сложении полномочий, если он проработал в этой должности не менее 1,5 лет (ст13)

В Ханты-Мансийском автономном округе приняты также законы об отзыве депутатов представительных органов  и глав местного самоуправления. В  Законе "О порядке отзыва главы  местного самоуправления в Ханты-Мансийском автономном округе" от 8 мая 1998 года основаниями для отзыва являются:

а) утрата доверия избирателей  вследствие невыполнения предвыборной программы, отказ от ведения приема избирателей и рассмотрения их жалоб, другие случаи, предусмотренные уставами муниципальных образований в  соответствии с действующим законодательством;

б) совершение проступков, порочащих  честь и достоинство главы  местного самоуправления, а также  совершение проступков, предусмотренных  подпунктами 2-5, 7,8 ст23 КЗОТ;

в) систематическое, без уважительных причин, невыполнение обязанностей, возложенных  на главу местного самоуправления Законом  Ханты-Мансийского автономного округа "О статусе главы местного самоуправления муниципального образования Ханты-Мансийского  автономного округа", федеральными и окружными законами, Уставом  муниципального образования;

г) грубое нарушение главой местного самоуправления Конституции  РФ, федеральных и окружных законов, устава муниципального образования (ст2);

Наряду с компетенционными законами, устанавливающими правовое положение органов местного самоуправления, депутатов представительных органов, глав местного самоуправления специальными законами Тюменской области, Ханты-Мансийского и Ямало-Ненецкого автономных округов регулируются вопросы муниципальной службы.

Так, в Законе Тюменской  области "Об основах муниципальной  службы в Тюменской области" от 19 декабря 1996 года даны понятия муниципальной  службы, муниципальной должности, определены задачи и принципы муниципальной  службы, закреплены основы правового  статуса муниципального служащего, установлен порядок прохождения  муниципальной службы.

В закон Тюменской области, а также в аналогичные законы автономных округов после принятия Федерального закона "Об основах  муниципальной службы в Российской Федерации" от 8 января 1998 года были внесены соответствующие изменения.

Глава 4. Законодательное  закрепление территориальной, экономической  и финансовой основ местного самоуправления

4.1 Законодательство  об определении территорий муниципальных  образований

В правовом регулировании  местного самоуправления важную, можно  даже сказать определяющую роль, играет установление территориальной основы местной власти. Определение порядка, образования, преобразования, объединения  и упразднения муниципальных  образований, установления и изменения  их границ и наименований относится  к компетенции субъектов РФ. И  только в отношении внутригородских  муниципальных образований действует  специальное правило: все указанные  вопросы решаются представительными  органами местного самоуправления города самостоятельно в соответствии с  уставом города.

В Ханты-Мансийском и Ямало-Ненецком автономных округах приняты специальные  законы, посвященные вопросам образования, объединения, преобразования и упразднения  муниципальных образований, установления и изменения их границ и наименований.

В Тюменской области эти  вопросы включены составной частью в Закон "О местном самоуправлении" (стст10, 15) и в Закон "Об административно-территориальном  устройстве Тюменской области" от 10 октября 1996 года .

Рассредоточение муниципальных  норм по нескольким законодательным  актам, вдобавок противоречивость этих норм и весьма существенная пробельность правого регулирования территориальной  основы местного самоуправления обусловливают  необходимость более подробного и максимально полного регулирования  вопросов об образовании, преобразовании, объединении и упразднении муниципальных  образований, установлении и изменении  их границ единым областным законом. До недавнего времени в действующих законах встречалось немало противоречий, пробелов.

Так, в ст. 2 п.1 Закона "Об административно-территориальном устройстве Тюменской области" давалось неточное и противоречивое определение понятия "административно-территориальное устройство"В нем говорилось о том, что административно-территориальное устройство - "система взаимосвязанных административно-территориальных образований, муниципальных образований и поселений". Между тем, понятие "административно-территориальное образование" включает в себя поселение. В свою очередь поселение может быть муниципальным образованием. В связи с этим нами предлагалось использовать в законе дефиницию административно-территориального устройства области, данную в Уставе Тюменской области, а именно: "административно-территориальное устройство области" - деление территории области на определенные части - административно-территориальные образования, с целью оптимальной организации государственного управления и местного самоуправления.

Можно привести еще примеры  встречавшихся в законах противоречий. Так, в п.4 ст2 закона административно-территориальное образование определялось как "территория, в границах которой исполняют свои полномочия территориальные органы государственной власти Тюменской области". Известно, что в Тюменской области территориальные органы исполнительной власти - администрации области (районные администрации) созданы лишь в районах. В городах Тюмени, Ишиме, Тобольске, Ялуторовске, Заводоуковске таких территориальных органов государственной власти нет. Однако это не означает, что названные города не являются административно-территориальными образованиями. Согласно ст. 6 закона они, наряду с районами, входят в состав Тюменской области. Поэтому предлагалось дать следующее определение понятия "административно-территориальное образование (административно-территориальная единица): административно-территориальное образование - часть территории области в фиксированных границах с одним или несколькими населенными пунктами, признанное в установленном законодательством Тюменской области порядке самостоятельной единицей административно-территориального устройства области".

Законом не регулируются в полном объеме отношения, связанные с созданием объединенных муниципальных образований. В п.3 ст.14 закона говорится через запятую лишь о том, какие документы следует предоставить в областную Думу для рассмотрения вопросов преобразования (объединения, разъединения) административно-территориальных образований, муниципальных образований и поселений. В законе нет четкого разграничения понятий "административно-территориальное образование" и "муниципальное образование"В целях "разведения" этих понятий и в Уставе области, и в законе "Об административно-территориальном устройстве Тюменской области" при названии части территорий области следовало бы употреблять более привычный для конституционного права термин "административно-территориальная единица" нежели "административно-территориальное образование".

Нечеткое формулирование основных понятий в области административно-территориального устройства области, смешение понятий  из области административно-территориального устройства и местного самоуправления приводит к неадекватному их использованию при решении вопросов административно-территориального устройства области, вносит путаницу в терминологический аппарат законодательства области, усложняет применение законов области.

Для того, чтобы устранить  противоречия, более полно и четко  регламентировать вопросы территориального устройства местного самоуправления, необходимо системно и своевременно изложить нормативный материал в  областном законе о порядке образования, объединения, преобразования и упразднения  муниципальных образований, установления и изменения их границ и наименований.

В литературе высказывалось  мнение о наиболее целесообразной структуре  такого закона. Предлагается включить в закон главы, посвященные общим  положениям; порядку образования, установления границ и наименований муниципальных  образований; порядку преобразования, объединения и упразднения муниципальных  образований, изменения их границ и  наименований; учету и регистрации  муниципальных образований; переходным и заключительным положениям. Принятие такого закона послужит более эффективному решению вопросов территориальной  организации местного самоуправления.

4.2 Законодательное  закрепление экономической и  финансовой основ местного самоуправления

Финансовую деятельность основ местного самоуправления в  Тюменской области регулирует ряд  специальных законов: "О формировании бюджетов муниципальных образований" от 27 ноября 1997 г., "О порядке предоставления дотаций и субвенций за счет средств  областного бюджета бюджетам муниципальных  образований" от 27 ноября 1997 г., "О  порядке введения платных услуг, оказываемых государственными и  муниципальными предприятиями и  организациями" от 28 октября 1997 г.

Муниципальные нормы, регулирующие финансовые отношения,

содержащиеся и в комплексных  законах "О бюджетном устройстве и бюджетном процессе в Тюменской  области" от 26 марта 1996 г., "О внебюджетных фондах Тюменской области" от 10 октября 1996 г., "О налоговой системе  Тюменской области" от 26 марта 1996 г.

В Законе области "О формировании бюджетов муниципальных образований" определены основные направления бюджетной  финансовой политики местного самоуправления, принципы формирования бюджетов муниципальных  образований, полномочия органов местного самоуправления по формированию местных  бюджетов. Законодательно закреплены также основные принципы межбюджетных отношений, средства и порядок бюджетного регулирования, основы бюджетного процесса в муниципальном образовании.

Аналогичные законы приняты  в Ханты-Мансийском и Ямало-Ненецком автономных округах. Помимо упомянутых законов в Ямало-Ненецком автономном округе принят Закон "Об установлении системы государственных минимальных  социальных стандартов и нормативов финансовых затрат для формирования окружного бюджета и бюджетов муниципальных образований" от 27 октября 1999 г.

Следует отметить, что в  настоящее время на федеральном  уровне приняты новые основополагающие законы: Бюджетный кодекс, Налоговый  кодекс, Федеральный закон "О финансовых основах местного самоуправления в  Российской Федерации", которые оказывают  значительное влияние на регулирование  финансовой деятельности местного самоуправления. В этой связи требуется внести существенные изменения в законодательство Тюменской области, регулирующее муниципальные  бюджетные, финансовые, налоговые отношения.

Глава 5. Ответственность  органов и должностных лиц  местного самоуправления по законодательству Тюменской области

Во многих законах области  содержатся бланкетные нормы, отсылающие по вопросам ответственности органов  и должностных лиц местного самоуправления к другим нормативным актам. Такая  законодательная практика предопределена необходимостью принятия специального нормативного акта области, в котором  были бы определены в систематизированном  виде нормы, устанавливающие основания, виды ответственности органов местного самоуправления, выборных должностных  лиц местного самоуправления, муниципальных  служащих, а также порядок их привлечения  к ответственности за неисполнение законов. Закон "Об ответственности  за неисполнение законов Тюменской  области" был принят областной  Думой 23 апреля 1999 г. Согласно названному закону, основаниями ответственности  органов и выборных должностных  лиц местного самоуправления являются: