Развитие местного самоуправления в Тюменской области

2.2 Уставы области  и автономных округов - основные  элементы системы законодательства  о местном самоуправлении

Уставы области и автономных округов - основные элементы систем законодательства о местном самоуправлении.

В любой системе, как известно, состоящей из различных элементов, органично взаимодействующих между  собой, выделяется основной элемент, определяющий как характеристику остальных элементов  системы, так и принципы их связей между собой и с этим основным элементом. Таким элементом системы  законодательства о местном самоуправлении является Устав субъекта РФ.

В Уставах Тюменской области, Ханты-Мансийского автономного округа вопросы организации и функционирования местного самоуправления закреплены в  самом общем виде.

Прежде всего перечислены  основные начала (принципы) местного самоуправления, а также закреплены формы и  органы местного самоуправления, финансово-экономические  и правовые основы, гарантии местного самоуправления.

В новой редакции Устава Ямало-Ненецкого автономного округа, принятого 27 декабря 1998 года, более  подробно регламентируются вопросы  организации местного самоуправления в округе. Указаны не только цели, гарантии местного самоуправления, права  граждан РФ, проживающих на территории округа, на участие в местном самоуправлении, основные выводы местного значения, но и дополнительные вопросы местного значения, решаемые органами местного самоуправления в местах проживания коренных малочисленных народов  Севера, этнических общностей (ст17).

В их числе определение  порядка и условий посещения  районов компактного проживания коренных малочисленных народов  Севера, этнических общностей туристическими группами; проведение научных исследований, археологических раскопок в местах, отнесенных к ритуально-культовым  или имеющим некую культурно-историческую ценность; установление финансовых обязательств на основе договоров между органами местного самоуправления и предприятиями  всех форм собственности, осуществляющими  разведку и добычу природных ресурсов в местах проживания коренных малочисленных  народов Севера, этнических общностей  и на территориях пастбищ, охотничьих угодий, озер и рек, имеющих для  них жизненно важное значение; формирование местных фондов поддержки малочисленных  народов Севера и др.

Кроме того, отличительной  особенностью Устава Ямало-Ненецкого  автономного округа является установление основ взаимоотношений органов  местного самоуправления, Государственной  Думы автономного округа и губернатора  автономного округа (ст80). Отдельная  статья закрепляет право губернатора  для разрешения конфликтов и разногласий  между органами местного самоуправления образовывать на паритетных началах  временные согласительные комиссии, создавать в этих целях постоянно  действующие органы или привлекать соответствующих специалистов. В  случае недостижения согласованного решения  губернатор автономного округа может  обратиться в соответствующий суд  для разрешения споров (ст82).

2.3 Комплексные  законодательные акты, регулирующие  организацию местного самоуправления  в области и автономных округах

В Тюменской области, Ханты-Мансийском и Ямало-Ненецком автономных округах  в развитие норм Устава, приняты  комплексные законы о местном  самоуправлении. Анализ таких законов  свидетельствует о том, что большинство  норм попросту заимствованы из Федерального закона "Об общих принципах организации  местного самоуправления в Российской Федерации" и не развивают соответствующие  нормативные установления федерального законодательства. Повторения федеральных  норм касаются прежде всего общих  положений, организационно-правовых, финансово-экономических  основ местного самоуправления. Объясняется  такое дублирование во-первых, желанием быстрее урегулировать на региональном уровне вопросы организации местного самоуправления, а во-вторых, отсутствием  опыта функционирования институтов самоуправления, поспешностью при разработке законодательства. Надо сказать, немало дублирующих норм и в отраслевых законах. Накопление дублирующих норм неоправданно увеличивает объем  правовой информации, мешает усилению иерархии нормативных требований, в  конечном счете ведет к инфляции регионального законодательства, самого права.

Правда, справедливости ради, следует сразу же отметить, что  в законах области, автономных округов, принятых впоследствии, эти недостатки в основном были преодолены. В нормативных  актах в большей мере была отражена географическая, экономическая, историческая, национальная и социокультурная  специфика, территорий местного самоуправления. Да и в комплексных законах  о местном самоуправлении уже  были заложены тенденции, нормы, ведущие  к модификации модели организации  местного самоуправления, предложенной Федеральным законом "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации"Так, законом Тюменской области "О местном самоуправлении" от 29 ноября 1995 года предусмотрено создание муниципальных образований на территориях городов, поселков, сел, сельсоветов, сельских поселений. Организация местного самоуправления по поселенческому принципу предопределила формирование территориальных исполнительных органов государственной власти в районах юга области; обусловила принятие областного закона о разграничении полномочий между органами государственной власти и местного самоуправления.

В законе Ханты-Мансийского  автономного округа от 27 декабря 1995 года помимо повторения норм федерального законодательства, также содержатся специфические нормативные установления, обусловленные особенностями территорий муниципальных образований-городов  и районов округа.

Специальная YII глава закона посвящена такой форме осуществления  местного самоуправления коренными  малочисленными народами Севера в местах компактного проживания, как национальная община. Дано определение общины как  добровольного объединения представителей коренных малочисленных народов  Севера, а также представителей иных этносов, желающих вести традиционный образ жизни, созданной для решения  вопросов местного значения, осуществляющую деятельность под свою ответственность. Решение об образовании общины как  в местах компактного проживания коренного населения, так и в  местах, где оно не составляет численного большинства, принимается местным  референдумом. Далее в ст. 46-56 Устава содержатся нормы, устанавливающие  перечень вопросов местного значения общины, полномочия общины по решению  этих вопросов; определяющие систему  органов общины и их полномочия; закрепляющие финансовые основы общины, состав ее собственности. Аналогичные  нормы, регулирующие местное самоуправление малочисленных коренных народов  Севера, содержатся и в законе Ямало-Ненецкого  автономного округа "О местном  самоуправлении в Ямало-Ненецком автономном округе" от 23 декабря 1996 года (ст34-48)

В развитие положений комплексных  законов о местном самоуправлении в Тюменской области, Ханты-Мансийском и Ямало-Ненецком автономных округах  принят ряд специальных законов, регулирующих порядок проведения выборов  депутатов представительных органов, глав местного самоуправления, устанавливающих  организационно-правовые основы деятельности выборных представительных органов  и исполнительных органов местного самоуправления, закрепляющих правовой статус депутатов, выборных должностных лиц местного самоуправления, муниципальных служащих, устанавливающих финансово-экономические основы местного самоуправления, регулирующих взаимоотношения органов государственной власти и местного самоуправления, организацию общественного территориального самоуправления.

Глава 3. Законодательство об организации и проведении местных  референдумов, выборов депутатов  представительных органов, глав местного самоуправления

В Тюменской области были приняты специальные законы о  местном референдуме, о выборах  органов и должностных лиц  местного самоуправления. В Ханты-Мансийском округе - "О местном референдуме", "О консультативном опросе жителей  муниципальных образований в  Ханты-Мансийском автономном округе", "О выборах глав местного самоуправления муниципальных образований представительными  органами местного самоуправления муниципальных  образований из своего состава", "О выборах глав местного самоуправления муниципальных образований в  Ханты-Мансийском автономном округе населением", "О выборах депутатов в представительные органы местного самоуправления муниципальных  образований в Ханты-Мансийском автономном округе"Аналогичные законы приняты и в Ямало-Ненецком автономном округе.

Обобщив практику реализации законодательства о выборах, изучив опыт других субъектов РФ регулирования  избирательных отношений и с  учетом необходимости систематизации и кодификации разрозненных избирательных  норм Тюменская областная Дума впервые  в своей практике приняла в  октябре 1999 года кодифицированный правовой акт - Избирательный кодекс Тюменской  области, регулирующий все избирательные  процедуры и все виды голосования  на областном и местном уровнях. Кодекс состоит из Общей и Особенной  частей. Общая часть содержит разделы "Основные начала организации и  проведения выборов" и "Избирательный  процесс".

В девятнадцатой и двадцатой  главах Особенной части Избирательного кодекса содержатся статьи, посвященные  выборам депутатов представительных органов местного самоуправления, должностных  лиц местного самоуправления. В частности, отдельные статьи регулируют порядок  назначения выборов, процедуры выдвижения кандидатов в депутаты представительных органов местного самоуправления, на выборные должности местного самоуправления, закрепляют статус кандидатов, устанавливают  порядок образования избирательных  фондов, определяют порядок установления общих итогов выборов, назначения и  проведения повторного голосования, повторных  и дополнительных выборов, а также  порядок регистрации избранных  кандидатов. Так, выдвижение кандидатов в депутаты представительных органов  местного самоуправления согласно ст.89 Избирательного кодекса начинается за 60 дней и закачивается за 30 дней до дня голосования. В поддержку кандидата должно быть собрано не менее двух процентов подписей избирателей от общего числа избирателей данного избирательного округа. В муниципальных образованиях с числом зарегистрированных избирателей менее 10 тысяч человек по желанию кандидата сбор подписей в поддержку кандидата может не производиться. В этом случае кандидатов поддерживают на собраниях избирателей по месту жительства, учебы, работы, службы.

С принятием Избирательного кодекса возникла необходимость  отмены ранее принятых законов, регулирующих организацию и проведение муниципальных  выборов, либо устранении противоречий, возникающих между этими законами и Кодексом. Так, Законом Тюменской  области "О местном самоуправлении" предусматривается два варианта выборов главы муниципального образования: гражданами, проживающими на территории муниципального образования, на основе всеобщего равного и прямого  избирательного права при тайном голосовании либо представительным органом местного самоуправления из своего состава тайным голосованием (ст. 23). Избирательный кодекс регулирует лишь порядок избрания главы муниципального образования населением и не предусматривает  варианта избрания главы муниципального образования представительным органом  местного самоуправления. Кроме того, Закон "О выборах органов и  должностных лиц местного самоуправления в Тюменской области" от 29 ноября 1995 года допускает выборы должностных  лиц местного самоуправления на сходах граждан открытым голосованием (ст2), тогда как Избирательный кодекс такого вида голосования не предусматривает. Устранение указанных и других имеющихся  противоречий повысит качество законов, регулирующих муниципальные избирательные  отношения.

В Тюменской области, Ханты-Мансийском и Ямало-Ненецком автономных округах  приняты законы о статусе депутата представительного органа местного самоуправления и о статусе главы  муниципального образования

Закон Тюменской области "О статусе главы муниципального образования в Тюменской области" от 10 июля 1997 года устанавливает общий  порядок избрания главы, определяет основания прекращения его полномочий, ограничения, связанные с выполнением  главой муниципального образования  своих полномочий, гарантии деятельности главы. Так, закон устанавливает  следующие гарантии трудовых прав главы  муниципального образования: предоставление ему по окончании полномочий прежней  работы по предыдущему месту работы, а при ее отсутствии другой равноценной  работы по предыдущему месту работы или, с его согласия, на другом предприятии, в учреждении, организации; включения срока полномочий главы муниципального образования в общий и непрерывный трудовой стаж или срок службы, стаж работы по специальности, а также в стаж, исчисляемый для представления льгот и гарантий (ст12)Закон области предоставляет главе муниципального образования и социальные гарантии. Так, глава продолжает получать назначенную ему заработную плату (с учетом индексации) до устройства на новое место работы в течении трех месяцев после освобождения его от должности в случаях: