Развитие местного самоуправления в Тюменской области

Для большинства муниципальных  образований дотации являются основным источником доходов: по результатам  исполнения местных бюджетов за 2000 год, только у 35 из 295 муниципальных  образований доля дотаций составила  менее половины от всех доходов. Представление  о дотационности муниципальных  образований дают также следующие  цифры: у трех четвертей муниципальных  образований дотации составляют более 70% от всего доходов, а у  половины местных бюджетов МО - 80%.

Поселенческая модель в регионе  существует три с половиной года – время, которое позволяет уже  подвести какие-то итоги.

До перехода на местное  самоуправление в 1997 году по инициативе администрации области, когда необходимое  федеральное законодательство еще  не было разработано, областная Дума определила правовое регулирование  по многим вопросам местного самоуправления, в том числе и финансовым.

Были приняты следующие Законы Тюменской области:

1. “О бюджетном устройстве и бюджетном процессе в Тюменской области” (№ 31 от 26.03.1996 г.);

2. “О налоговой системе Тюменской области” (№ 32 от 15 апреля 1996 г.);

3. “О формировании бюджетов муниципальных образований” (№ 133 от 27.11.1997 г.);

4. “О порядке предоставления дотаций и субвенций за счет средств областного бюджета бюджетам муниципальных образований” (№ 131 от 27.11.1997 г.);

5. “О принципах разграничения полномочий по предметам ведения между органами государственной власти области и муниципальными образованиями и порядке наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями” (№ 101 от 10.07.1997 г.);

“Об областном фонде финансовой поддержи муниципальных образований” (№ 148 от 06.12.1999 г.).

Однако с введением  в 2000 году Бюджетного кодекса РФ запрещается  вмешательство в построение законодательного процесса на местном уровне.

В областное законодательство внесены соответствующие изменения: отменен Закон “О формировании бюджетов муниципальных образований”, приостановлено действие статей и других областных  законов, которые касались построения бюджетного процесса на местном уровне.

Муниципальные образования  в этих условиях вынуждены были самостоятельно разрабатывать положения о бюджетном  процессе, налоговой политике на своей  территории, в результате чего мы столкнулись  с проблемой: слабой правовой и экономической  подготовкой самих работников органов  местного самоуправления. В эти органы и в муниципальные службы пришли люди, в основном не имеющие юридического, или экономического, а зачастую и  высшего образования, специальной  управленческой подготовки.

Если проанализировать образовательный  уровень руководителей МО Тюменской  области, то увидим, что 54% из них не имеют высшего образования, а 3% не имеют даже среднего. Одна из серьезных  проблем, с которой столкнулись  финансисты при определении методов  формирования бюджетов муниципальных  образований – проблема финансового  выравнивания территорий.

При поселенческой модели имеются муниципальные образования  с численностью от 556 тысяч человек (областной центр) до 325 человек в  небольшом МО, соответственно отличается и налогооблагаемая база таких территорий, социальная инфраструктура и как  следствие – объем бюджета.

При условии полной передачи регулирующих платежей на местный уровень  только 16 бюджетов муниципальных образований  можно сбалансировать без дефицита. При этом встречаются такие территории, где структура доходной части  бюджета представлена в следующем  виде: 2% - местные налоги и отчисления от регулирующих платежей; 98% - дотация  из областного бюджета.

Можно продолжать перечень факторов, влияющих на величину подушевых  расходов муниципальных образований, но при этом неизменным остается результат: потребность в средствах для  выравнивания бюджетной обеспеченности при поселенческой модели в несколько  раз превышает аналогичную потребность при традиционной – городской, районной - модели местного самоуправления.

Наибольшая величина местных  и закрепленных доходов в расчете  на душу населения (т.е. всех доходов  за вычетом отчислений от регулирующих налогов, дотаций, субвенций и средств  по взаимным расчетам) составляет 1770,8 руб. в муниципальном образовании  Овсянниковское, а наименьшее значение – 11,2 руб. в МО Птицкое. Таким образом, разброс между муниципальными образованиями, наиболее и наименее обеспеченными  местными и закрепленными доходами в расчете на душу населения, в  области составляет 158 раз. Наибольшее значение итоговой величины всего доходов  после распределения дотаций  в расчете на душу населения отмечается у Верхнеаремзянского муниципального образования – 922,6 руб. Соответственно, отношение максимального значения к минимальному сократилось до 5,3. При существующей структуре расходов местных бюджетов в Тюменской  области только на бюджетное выравнивание ежегодно необходимо направлять более 450 млн.рублей. Фактически же, было направлено:

в 1998 году – 88 млн. рублей;

в 1999 году – 10 млн. рублей;

в 2000 году – 79 млн. рублей;

в 2001 году – 100 млн. рублей.

Следующая проблема, с которой  мне пришлось столкнуться, обусловлена тем, что большая часть муниципальных образований в Тюменской области сформирована в границах территориальных единиц на уровне ниже районов и городов областного значения, а это значительно затрудняет получение о них какой-либо информации из официальных источников. По отдельным муниципалитетам помимо бюджетных данных есть данные только по численности городского и сельского населения.

Проблема отсутствия данных о социально-экономическом развитии муниципальных образований существует не только в Тюменской области. Она  характерна для всех субъектов Федерации, где существуют муниципальные образования, сформированные в границах территориальных  единиц, имеющих статус ниже районного, и объясняется тем, что за сбор социально-экономических данных отвечает федеральная структура – Госкомстат, территориальные отделения которого пользуются кодами традиционного административно-территориального деления.

Со многими проблемами пришлось столкнуться, но наверное не это главное. Главное - результат, к  которому шёл регион – необходимость  проведения референдума. Начиная с 15 июля по 12 августа 2001 года муниципальные образования 14 районов из 20, которые три с половиной года работали по поселенческой модели, приняли такое решение. По какому пути пойдет местное самоуправление – решало население. Но, думается, к началу формирования бюджета на 2002 год, судя по той ситуации, которая складывается в этих муниципальных образованиях, работы у финансистов поубавится.

Глава 2. Особенности организации местного самоуправления в Тюменской области и входящие в ее состав ХМАО и ЯНАО

2.1 Система законодательства  о местном самоуправлении

Законодательные акты о местном  самоуправлении как федеральные, так  и региональные являются основным источником формирующейся отрасли российского  права  – муниципального.

Предметом муниципального права  стали общественные отношения, возникающие  в процессе организации и деятельности местного самоуправления.

Муниципальные правовые нормы, регулирующие данные отношения, образуют подсистему российского конституционного законодательства.

Законодательство о местном  самоуправлении состоит из федеральных  законов и законов субъектов  РФ.

Система законодательства субъектов  РФ о местном самоуправлении складывается из трех типов законов. Во-первых, это  комплексные законы, регулирующие местное  самоуправление в целом; во-вторых, отраслевые; в-третьих, специальные, непосредственно  регулирующие деятельность органов  местного самоуправления. Законодательные  акты Тюменской области, регулирующие местное самоуправление, представляют собой систему, которая в свою очередь является подсистемой областного законодательства.

Системообразующим актом  является Устав Тюменской области. На основе его норм, закрепляющих основные принципы местного самоуправления, приняты  комплексные и специальные законы.

Законодательные акты Тюменской  области, как отраслевые, так и  специальные, в зависимости от круга  регулируемых или общественных отношений  в области местного самоуправления можно классифицировать следующим  образом:

- законы, закрепляющие систему  и статус органов, должностных  лиц местного самоуправления;

- законы, регулирующие порядок  проведения выборов депутатов  представительных органов, глав  местного самоуправления, устанавливающие  их статус, а также правовой  статус муниципальных служащих;

- законы, закрепляющие финансовые  и экономические основы местного  самоуправления;

- законы, регулирующие территориальное  общественное самоуправление;

- законы, регулирующие взаимоотношения  органов государственной власти  и местного самоуправления;

- законы, устанавливающие  ответственность органов и должностных  лиц местного самоуправления;

- законы, закрепляющие полномочия  органов местного самоуправления  в различных сферах жизнедеятельности  населения.

Приведенная система законодательных  актов Тюменской области в  основном схожа с системами законодательства о местном самоуправлении Ханты-Мансийского  и Ямало-Ненецкого автономных округов, входящих в состав области. Сравнительный  анализ нормативного материала названных  субъектов РФ, образующих сложноустроенный субъект - Тюменскую область, не только важны для сопоставления различных  моделей местного самоуправления, изучения практически реализации правовых норм, но и необходим для выработки  научных рекомендаций совершенствования  правового регулирования муниципальных  отношений законодательными органами власти как области, так и автономных округов. Тем более, что в перспективе  не исключен вариант разработки и  принятия согласованных законодательных  актов, что предусмотрено Уставами области и автономных округов.

Унификация отдельных  нормативных актов в области  местного самоуправления, несомненно, будет способствовать реализации договора между органами государственной  власти Тюменской области, Ханты-Мансийского  автономного округа, Ямало-Ненецкого  автономного округа от 10 апреля 1997 года (п.6 ст.3), гарантирующего возможность  развития взаимоотношений органов  местного самоуправления, предприятий, организаций в сферах природопользования, недропользования; охраны окружающей среды; функционирование и развитие систем и объектов жизнеобеспечения населения; обеспечения населения  продовольствием; обеспечение общественной безопасности и др

Названный договор одной  из приоритетных сфер сотрудничества определяет выработку согласованных  нормативных документов по вопросам общеобластного значения. По моему  мнению, к числу таких документов могут быть отнесены законы о финансово-экономических  основах взаимодействия муниципальных  образований, порядке создания и  функционирования союзов, ассоциаций муниципальных образований и  др. Однако принятие таких согласованных  актов - дело будущего, но для этого  необходимо уже сейчас сравнить и  проанализировать действующие системы  законодательства о местном самоуправлении области и автономных округов.