Проблемы законодательной регламентации действия нормативного правового акта во времени

В случае, если срок вступления в юридическую силу не указан, он определяется в соответствии с правилами, установленными для каждого вида нормативных правовых актов. Общее правило здесь таково: вступление в юридическую силу нормативных правовых актов, имеющих наиболее важное значение (принимаемых прежде всего высшими государственными органами) привязывается к моменту их официального опубликования; они вступают в юридическую силу или после официального опубликования, или же по истечении определенного срока после официального опубликования [18, с. 75]. Остальные нормативные документы вступают в юридическую силу с момента принятия или подписания [7, cт.6].

После принятия новых нормативных актов, особенно крупных, нередко появляются многочисленные акты толкования, разъясняющие порядок  их применения. По справедливому замечанию  Е.В. Васьковского, «для того, чтобы  законы применялись именно в том  смысле, какой имел в виду законодатель, необходимо, чтобы судьи и органы администрации понимали законы правильно и притом одинаково» . Именно эту задачу призваны решить акты официального нормативного толкования права. Правильное определение временных границ действия актов официального нормативного толкования и их соотношения с временными границами действия интерпретируемого нормативного правового акта имеет важное значение для реализации конституционных принципов законности и правовой определенности, соблюдения гарантированных законодательством прав граждан и юридических лиц.

Существуют  несколько способов прекращения  действия нормативных правовых актов во времени [19, с.72]. Прежде всего - это прямая отмена нормативного правового акта. Этот способ наиболее удобен, он ведет к "расчистке" законодательства, поскольку здесь содержится четкое указание на время прекращения действия официального документа. Подобное указание может содержаться рядом с новыми правовыми нормами о введении в действие нового нормативного правового акта; отмене устаревших нормативных правовых актов или отдельных их частей, могут быть посвящены и специальные нормативные правовые акты.

Далее - это фактическая отмена данного  нормативного правового акта другим нормативным актом принятым по тому же вопросу. Данный способ не слишком удобен, поскольку полная ясность для правопользователей относительно действия того или иного документа во многих случаях не наступает. Все-таки по самым разным причинам именно таким способом нормативные акты утрачивали юридическую силу как в советское время, так и в настоящее время.

Истечение срока на который был издан нормативный правовой акт, если этот срок был установлен – это также является одним из способов его прекращения.

Наконец – это изменение обстановки, исчезновение общественных отношений, на регулирование  которых были рассчитаны те или иные нормативные правовые акты. Так, утратили смысл и поэтому прекратили свое действие без специальной отмены многие нормативные правовые акты периода  существования СССР.

При кажущейся  простоте правил действия нормативных  правовых актов во времени (внимание следует обращать прежде всего на момент вступления в юридическую силу и на момент утраты юридической силы, в отдельных случаях возможна обратная сила нормативного правового акта, и лишь иногда - переживание его действия) на практике нередко возникают достаточно запутанные ситуации, выход из которых приходится искать высшим судебным инстанциям [19, с.72].

2.2  Проблема обратной  силы  и «переживания» нормативного  акта

Проблема  действия закона во времени исторически  возникла и развивалась, как проблема обратной силы или обратного действия закона и имеет довольно отдаленные истоки. Первое упоминание о существовании  этого принципа встречается в  одной из речей Цицерона. Наиболее ранняя теоретическая разработка вопросов действия законов во времени принадлежит  средневековым юристам, сделавшим  центром своих исследований закон. Уже они понимали, что принцип  необратимости закона не может быть возведен в абсолют, ибо в таком качестве он исключает развитие права.

Проблема  выбора между старым и новым законом, актом, изданным государством, имеет  большое и практическое, и теоретическое  значение.

В соответствии с общими принципами закон обратной силы не имеет и распространяется только на те отношения, которые возникли с момента введения его в действие [20, ст.104]. Что свидетельствует об отражении в национальном законодательстве общепризнанных принципов международного права, а также тут же закрепляется, что закон имеет обратную силу в случаях когда он смягчает или снимает ответственность граждан. Этот принцип закреплен и в других актах законодательства Республики Беларусь (например, в ст. 67 Закона «О нормативных правовых актах Республики Беларусь»).

Обострение  вопроса об обратном действии закона и его пределах в немалой степени  предопределено чрезвычайной изменчивостью  законодательства. Достаточно распространенной является проблема временного разрыва между обращением за осуществлением своего права в орган государственной власти или местного самоуправления и принятием соответствующего правоприменительного акта. Период этот может продлеваться в случае принятия органом акта, незаконность которого установлена позже и он отменен судом. Суд выносит решение об устранении допущенного нарушения, но само законодательство, подлежащее применению, за это время изменилось. Неопределенность в вопросе о применимом в данном случае законодательстве может препятствовать осуществлению гражданами их прав и защите их интересов.

Таким образом, вопрос об обратном действии закона и  пределах его применения не разработан в необходимой степени и актуализируется  в современных условиях изменчивого  законодательства и бюрократического правоприменения.

Закон может  приобрести обратную силу только при  прямом указании закона. Акты гражданского законодательства не имеют обратной силы и применяются к отношениям, возникшим после введения их в действие. Действие закона распространяется на отношения, возникшие до введения его в действие, только в случае, когда это прямо предусмотрено законом. Если специальный закон не содержит отличных норм, то следует использовать режим, сформированный кодексами для отношений определенного вида [24, ст.4].

Для правильного  решения вопроса о применимом законодательстве в отечественной  правовой системе большое значение имеет содержание закона: улучшает или ухудшает он положение гражданина, создает ли он права и обязанности  или прекращает их. Именно в зависимости  от содержания норм устанавливаются  темпоральные правила Конституцией РБ. Дискуссионным является вопрос о том, является ли применение закона, прекратившего право гражданина на получение определенного блага (правомочия), ухудшением его положения.

Законы, ухудшающие положение граждан, не могут иметь обратной силы [22, ст.54,55,56,56]. Закон, устанавливающий или отягчающий ответственность, обратной силы не имеет. Никто не может нести ответственность за деяние, которое в момент его совершения не признавалось правонарушением. Если после совершения правонарушения ответственность за него устранена или смягчена, применяется новый закон [22, ст.54].

перечисление  в Конституции РФ основных прав и  свобод не должно толковаться как  отрицание или умаление других общепризнанных прав и свобод человека и гражданина. Общеправовое значение имеет конституционный  запрет на издание законов, отменяющих или умаляющих права и свободы  человека и гражданина [22, ст.55].

Содержание  указанных статей многократно истолковано  и применено Конституционным  Судом РФ, Верховным Судом РФ и  Высшим Арбитражным Судом РФ.

Так, Президиум  Верховного Суда РФ, разрешая дела, исходит  из конституционного принципа, что  законы, ухудшающие положение граждан, обратной силы не имеют [22, ст.54, 55, 57].

Согласно  правовой позиции, сформулированной Конституционным Судом РФ, придание обратной силы закону, ухудшающему положение граждан и означающему, по существу, отмену для этих лиц права, приобретенного ими в соответствии с ранее действовавшим законодательством и реализуемого ими в конкретных правоотношениях, несовместимо с положениями ст. 1 (часть 1), 2, 18, 54 (часть 1), 55 (часть 2) и 57 Конституции Российской Федерации [21] . По смыслу указанных конституционных положений изменение законодателем ранее установленных условий должно осуществляться таким образом, чтобы соблюдался принцип поддержания доверия граждан к закону и действиям государства, который предполагает сохранение разумной стабильности правового регулирования и недопустимость внесения произвольных изменений в действующую систему норм, а также - в случае необходимости - предоставление гражданам возможности (в частности, посредством установления временного регулирования) в течение некоторого переходного периода адаптироваться к вносимым изменениям. С этим связаны законные ожидания граждан, что приобретенное ими на основе действующего законодательства право будет уважаться властями и будет реализовано [25].

Таким образом, конституционная доктрина со ссылкой  на ст. 54 - 57 Конституции РФ идет по пути признания умаления прав граждан  издание закона, уменьшающего объем  их прав. Именно из этого исходит  положение о запрете применять  законы, прекращающие правомочие, к  отношениям, которые возникли до введения в действе нового закона. Действительно, если у гражданина в ранее действовавших  нормах присутствовало какое-либо правомочие, то прекращение этого права сокращает  его правоспособность на соответствующий  период времени.

Большой практической значимостью обладает вопрос о том, можно ли применять  закон к юридическим фактам, возникшим  до его введения в действие. Казалось бы, ответ на указанный вопрос однозначный - нет. Тем не менее важен следующий нюанс: в процессе рассмотрения заявления гражданина юридическим фактом, по которому устанавливается законодательство, будет: а) дата обращения с заявлением; б) дата начала рассмотрения вопроса или в) дата принятия правоприменительного акта? Решение этой временной проблемы имеет большое значение.

В юридической  науке исследован вопрос о длящихся правоотношениях, которые переживают изменение законодательства. Решение  вопроса о применении к таким  отношениям более позднего закона напрямую зависит от того, был ли принят по ним правоприменительный акт. Если правоприменительный акт был  принят, то недопустимо в дальнейшем применение к тем же отношениям более  позднего закона. Это будет фактически означать пересмотр принятого правоприменительного акта.

Практика  нормотворческой деятельности свидетельствует  о том, что законодателем в  некоторых случаях прекращения  действия правовых норм и отмены предоставленных ими прав принимались решения о возможности правового регулирования отношений, возникших на основании отмененных норм, но не получивших окончательного исполнения в соответствии с отмененными нормами.

Так, пунктом 15 Указа Президента Республики Беларусь от 17 ноября 2008 г. № 618 «О государственных  закупках в Республике Беларусь»  урегулирован вопрос о нераспространении  действия этого Указа на государственные  закупки товаров (работ, услуг), если процедуры закупок начаты или  договоры на поставку товаров  (выполнение работ, оказание услуг) заключены до вступления в силу данного Указа. Установлено, что началом процедуры государственной закупки следует считать дату утверждения задания на государственную закупку товаров (работ, услуг) руководителем (уполномоченным им заместителем) заказчика (организатора, уполномоченной организации) либо индивидуальным предпринимателем. Эти закупки завершаются по законодательству, действующему до вступления Указа от 17 ноября 2008 г. № 618 в силу.

Имеются случаи, когда в законе предусматривается  возможность применения норм этого  закона после их изменения. В частности, в статье 2 Закона Республики Беларусь от 20 июля 2007 г. «О внесении изменений  и дополнений в Трудовой кодекс Республики Беларусь» установлено, что трудовые отпуска (их части), право на которые  у работников возникло, но не  было реализовано до вступления данного  Закона в силу, предоставляются (компенсируются)полностью или пропорционально отработанному времени до 31 декабря 2008 г. в соответствии с законодательством, действовавшим до вступления в силу данного Закона.

Важным  для реализации в полном объеме прав граждан является определение момента, с которого гражданин вступает в  соответствующее правоотношение с  государственной организацией. Например, имели место вопросы в отношении  того, в каком случае (при каких  условиях) право на приватизацию служебных  жилых помещений государственного  жилищного фонда в срок до 1 января 2008 г., предоставленное Указом № 128, считалось использованным до указанного срока. Поскольку в самом Указе  это не было определено, Министерство жилищно-коммунального хозяйства  Республики Беларусь разъяснило, что  для признания использованным права  гражданина на передачу ему служебного жилого помещения в собственность  до 1 января 2008 г. достаточно было до 31 декабря 2007 г. подать в установленном порядке  необходимые документы. Следует  учесть, что данное разъяснение было дано уже после истечения срока  подачи заявлений. Что ещё раз  подтверждает, необходимость определения  временных границ толкования нормативного акта, интерпретируемого акта.

С учетом сказанного полагаем, что обращение  гражданина за осуществлением своего права является фактом, определяющим законодательство, подлежащее применению. Именно по этой дате осуществляется установление действующего законодательства. Данная позиция подтверждается юридической  наукой и судебной практикой.

Руководствуясь  действующим законом, субъекты права  осуществляют разнообразные действия: обращаются с заявлениями в органы государственной власти и местного самоуправления, исполняют обязательства, используют правомочия. Каждое отдельно взятое деяние происходит в какой-либо момент времени, и именно тот момент определяет законодательство, подлежащее применению для оценки правомерности (противоправности, правоспособности) гражданина. Возникающие затем правоотношения, основанные на долженствовании другой стороны, являются производными от первоначальных. Соответственно в таких длящихся правоотношениях применяется законодательство, определенное на момент возникновения правоотношения.