Проблемы правовой защиты прав и интересов детей-сирот
Автор работы: Пользователь скрыл имя, 13 Ноября 2014 в 16:30, курсовая работа
Описание работы
Актуальность темы исследования заключается в том, что ныне действующие российские государственные институты, призванные заниматься решением социальных проблем детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, работают преимущественно в пределах устаревших стандартов, ориентированных на распределительный подход. Корпоративные интересы государственной машины продолжают оставаться главенствующими. Поэтому государственные учреждения не ориентированы реально на содействие реализации прав и защиты интересов детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, а сконцентрированы на вопросах самовыживания, самооправдания своей деятельности суммой предпринимаемых усилий.
1. Тот факт, что вопросы
«воспитания, образования, здравоохранения,
защиты семьи, материнства, отцовства
и детства, социальной защиты (включая
социальное обеспечение)» отнесены
к совместному ведению Российской
Федерации и ее субъектов (пп.
«е» и «ж» п.1 ст.72 Конституции
РФ и пп. «д» и «е» п.1 ст.2
Федеративного Договора «О разграничении
предметов ведения и полномочий
между федеральными органами
государственной власти Российской
Федерации и органами власти
суверенных республик в составе
Российской Федерации»). Такой подход
в принципе отвечает мировой
практике распределения властных
полномочий в федеративных государствах.
Однако в российском контексте
это означает, что федеральная
власть, в силу ограниченности
своих полномочий, не в состоянии
выработать соответствующие политические
и правовые меры, которые бы
обеспечивали комплексное решение
проблемы безнадзорности и сиротства
[2]. С другой стороны, отсутствие эффективных
механизмов взаимодействия между федеральными
и региональными органами, а также на межрегиональном
уровне, вкупе с низким уровнем правового
обеспечения решений региональных органов
власти привели к тому, что в сфере борьбы
с безнадзорностью и сиротством отсутствует
целостная скоординированная политика
на региональном и федеральном уровне,
а многие региональные инициативы оказываются
нежизнеспособными и дают скорее негативный,
чем позитивный эффект.
2. В соответствии со
ст. 34 Гражданского кодекса РФ
функции органов опеки и попечительства
возложены на органы местного
самоуправления. Такой подход является
общепринятым, поскольку считается,
что органы местного самоуправления
находятся «ближе всего» к рядовым гражданам
и способны наиболее оперативно и эффективно
разрешать задачи такого уровня. Однако
именно органы местного самоуправления
в силу объективно присущей им консервативности
подходов и инерционности мышления труднее
всего поддаются реформированию. Подавляющее
большинство органов местного самоуправления
все еще несут на себе отпечаток советской
системы, для которой были характерны
следующие черты:
- «самоуправление» носило
в значительной степени номинальный
характер;
- властные функции были
жестко централизованными, проявление
инициативы не поощрялось;
- местные бюджеты формировались
в значительной мере за счет
дотаций, получаемых из центра.
В сложившейся ситуации органы
местного самоуправления оказались неготовыми
принимать на себя больший объем полномочий
и ответственности, чем санкционирование
лишения родителей их родительских прав
с последующей передачей детей (и связанной
с ними ответственности) в систему государственных
воспитательных учреждений.
3. Еще одним фактором,
крайне негативно влияющим на
положение, складывающееся относительно
борьбы с безнадзорностью и
сиротством, является традиционная
низкая культура взаимодействия
между различными ведомствами
практически на всех уровнях.
Среди ведомств, так или иначе
принимающих участие в реализации
государственной политики в указанной
сфере, следует отметить Министерство
образования РФ (в чьем ведении
находятся детские дома интернатного
типа, на которые приходится львиная
доля устроенных детей), Министерство
труда и социального развития
РФ (в чьем ведении находятся
приюты и специализированные
учреждения для детей с психическими
и физическими отклонениями), Министерство
здравоохранения РФ (в чьем ведении
находятся дома ребенка). Взаимодействие
между указанными ведомствами
организовано крайне плохо, и
проведение единой комплексной
государственной политики представляется
неразрешимой задачей. Вызывает
также некоторые опасения усиливающаяся
тенденция вмешательства в эту сферу таких
специфических органов, как Министерство
внутренних дел РФ и Министерство обороны
РФ. Причем тревогу вызывает не столько
принципиальная возможность создания
специализированных учреждений для детей,
оставшихся без попечения родителей, в
рамках этих ведомств, а отсутствие необходимой
правовой базы и четкой концепции места
и роли таких учреждений в системе этих
ведомств, системы контроля за их деятельностью,
процедур отбора воспитанников и определения
их дальнейшей судьбы.
4. Наряду с имеющими
место различными экспериментами,
организационно- правовое обеспечение
которых оставляет желать лучшего
(что весьма приближает их к
авантюрам), следует указать на
преобладание консервативных подходов
в системе государственных воспитательных
учреждений. Разработанная в первые
годы советской власти и прошедшая
испытание в годы Великой Отечественной
войны система государственных
воспитательных учреждений была
рассчитана на поддержание государством
минимальных стандартов жизнеобеспечения
для круглых сирот в условиях
глобальных потрясений, когда вопросы
сохранения семьи, помощи родителям,
индивидуального подхода к потребностям
каждого ребенка не ставились.
К сожалению, поиску новых форм
и методов работы в системе
государственных воспитательных
учреждений не уделяется должного
внимания. Правилом является помещение
детей в детские дома интернатного
типа, руководители которых автоматически
получают весь объем прав государственного
опекуна и всю связанную с
этим ответственность. Процент последующего
устройства этих детей в семьи
(приемные семьи, передачу под
опеку, усыновление) крайне невысок.
Выпускники таких детских домов
испытывают значительные трудности
при последующих попытках интегрироваться
в общество.
5. Необходимо также указать
на отсутствие практики взаимодействия
государственных органов и учреждений
с общественными организациями.
Государственные органы в подавляющем
большинстве случаев отказываются
от использования частной или
общественной энергии или инициативы,
которые могли бы принести значительную
пользу обществу. Так, большинство общественных
организаций, занимающихся защитой прав
и интересов детей, не встречают понимания
и поддержки у органов опеки и попечительства,
негосударственным детским домам приходится
функционировать на полулегальных основаниях,
под постоянной угрозой закрытия, нередки
случаи откровенного чиновничьего произвола
в отношении негосударственных организаций.
Для того, чтобы переломить
ситуацию и добиться значительных позитивных
результатов, потребуются сильная политическая
воля, комплексный (ориентированный в
первую очередь на интересы ребенка) подход
и надлежащее правовое обеспечение предпринимаемых
шагов. Исходя из опыта, полученного в
процессе работы проекта ТАСИС «Партнерство
в Российской Федерации», а также используя
многочисленный опыт и наработки можно
сформулировать некоторые рекомендации
относительно разработки государственной
политики в указанной сфере и правовых
актов для ее реализации.
1). Длительный кризис, который
переживают российская экономика
и общество, не могли не сказаться
на положении российской семьи.
Падение уровня жизни, девальвация
моральных ценностей, повышение
уровня агрессивности в обществе
увеличивают частоту и остроту
внутренних кризисов в семьях,
преодолеть которые самостоятельно
они зачастую оказываются не
в силах. Все это поставило
на повестку дня вопрос о
создании системы ранней помощи
семье, когда ее еще можно спасти.
Однако, с одной стороны, в существующей
системе социальных служб отсутствует
служба, которая могла бы взять на себя
осуществление подобных функций, с другой
стороны, одним из главных правовых принципов
семейного (и не только семейного) законодательства
является принцип охраны права на частную
жизнь и недопустимости вмешательства
в дела семьи до тех пор, пока не возникла
реальная угроза жизни и здоровью ее членов.
Создание и эффективность деятельности
соответствующей службы будет напрямую
зависеть от разработки надлежащих правовых
оснований для ее деятельности: установление
объективных критериев для осуществления
вмешательства на ранних этапах. Нельзя
не согласиться с разработчиками «Новой
модели организации работы органов местного
самоуправления по опеке и попечительству
над детьми», что именно уровень органов
местного самоуправления или учреждения,
подотчетного органам местного самоуправления,
является наиболее походящей моделью
для функционирования такой службы [3].
2). К сожалению, одной из
необходимых предпосылок достижения
действенных результатов в борьбе
с безнадзорностью и сиротством
является качественное изменение
места и роли органов местного
самоуправления в системе органов,
осуществляющих контроль за соблюдением
прав и интересов детей. Это, в свою очередь,
потребует наделения органов опеки и попечительства
(в рамках органов местного самоуправления)
новыми полномочиями и функциями, которые
бы соответствовали ведущей (главенствующей)
позиции, которую органы опеки и попечительства
должны занять в системе органов, так или
иначе вовлеченных в борьбу с сиротством.
Именно на уровне органов опеки и попечительства
должен быть организован эффективный
контроль за соблюдением прав и интересов
детей, оставшихся без попечения родителей,
надзор за деятельностью учреждений, в
которые были устроены такие дети, мониторинг
условий их содержания (независимо от
форм устройства), разработан специальный
инструментарий, предусматривающий быстрое
и эффективное пресечение нарушений прав
воспитанников. Все вышеперечисленное
потребует:
- разработки и принятия
ряда согласованных между собой
нормативных актов, устанавливающих
правовые основы деятельности
органов местного самоуправления
как на федеральном (федеральные
законы), так и на региональном
уровне (законы субъектов федерации);
- создание необходимой
материально-финансовой базы, которая
бы обеспечивала адекватное финансовое
обеспечение эффективного выполнения
органами местного самоуправления
возложенных на них функций. Что
потребует, с одной стороны, пересмотра
долей налоговых поступлений, направляемых
в федеральный, региональные и местные
бюджеты, оптимизацию управления местными
налогами и (без чего не обойтись) упорядочение
бюджетных отношений с целью целевого
использования средств, выделяемых из
федерального бюджета на финансирование
соответствующих органов местного самоуправления;
- интенсивных политических
усилий с целью переломить
инертность и консерватизм органов
местного самоуправления, их нежелание
брать на себя дополнительные
функции и, соответственно, возлагать
на себя дополнительную ответственность.
Реализация указанных задач
потребует значительных финансовых затрат
и организационных усилий, в первую очередь,
от федеральных органов власти, и, возможно,
целесообразно было бы проводить ее в
рамках реформы органов местного самоуправления.
Также, необходимой будет оказание помощи
в правовом обеспечении указанных процессов
путем разработки типовых (рамочных) законов
и подзаконных актов, которые могли бы
быть использованы для принятия на их
базе региональных или местных актов.
3) То, что формы устройства,
детей оставшихся без попечения
родителей, в значительной степени
не соответствуют предъявляемым
к ним сегодня требованиям - очевидно.
Однако поиск новых форм и
методов устройства, а также новых
педагогических моделей, в значительной
мере сдерживается благодаря
жесткости правовых конструкций,
установленных Семейным кодексом
РФ. Действительно, Семейным кодексом
РФ, разработанным и принятым
относительно недавно, наряду с
традиционными формами устройства
детей, оставшихся без попечения
родителей (усыновление, передача под
опеку и устройство в воспитательное
учреждение), предусматривается такая
форма устройства, как передача
в приемную семью. Однако указанные
правовые конструкции не рассчитаны
на такие формы устройства, как
передача под патронатное воспитание,
установление социального патроната
и устройство в негосударственный
детский дом.
Излишним является также указание
на то, что законодательство, регулирующее
оказание помощи (выплату пособий), также
было разработано в расчете на традиционные
формы устройства и не может быть применено
(или может не применяться) к новым формам
устройства. Таким образом, необходимо
внести соответствующие изменения в Семейный
кодекс РФ, которые бы обеспечивали большую
гибкость применительно к формам устройства
детей, оставшихся без попечения родителей,
четко закрепляли бы ведущую роль органов
опеки и попечительства в вопросе контроля
за соблюдением прав и законных интересов
таких детей, а также в соответствующие
федеральные и региональные нормативные
акты, регулирующие оказание финансовой
и иной помощи лицам, осуществляющим содержание
и воспитание таких детей.
4) Следует также отметить
назревшую необходимость проведения
институциональной реформы государственных
органов, в компетенцию которых
входит осуществление защиты
прав детей, оставшихся без попечения
родителей, и регулирование деятельности
различных учреждений, осуществляющих
воспитание и содержание таких
детей. Как мы уже отмечали, первостепенную
роль в деле защиты прав
детей, оставшихся без родительского
попечения, должны играть органы
опеки и попечительства (органы
местного самоуправления), они должны
принимать те или иные решения
относительно обращения в суд,
назначения опекуна, устройства
ребенка в воспитательное учреждение
или передачу в приемную семью
или под патронатное воспитание.
Однако все вышесказанное ни
в коей мере не означает, что
все иные государственные органы
могут устраниться от решения
указанных задач. Принципиальное
распределение сфер регулирования
между Министерством образования,
Министерством здравоохранения
и Министерством труда и социального
развития сложилось в значительной
степени исторически и не вызывает
особых возражений. Однако в системе
государственных учреждений все
еще присутствуют элементы своеобразного
местничества, когда министерства
предпочитают не координировать
свою политику, а единолично управлять
и контролировать подведомственные
им учреждения.