Предмет государственное и муниципальное управление

      Промышленное развитие регионов Российской Федерации также является одним из направлений государственной региональной политики. Организация пяти промышленных сфер приоритетного развития страны на региональном уровне: градостроительной, электроники, биотехнологий, ядерной и инструментальной (станкостроение и производство технологических линий и универсальных заводов). 
 

Глава 2. Государственная региональная политика: практический аспект

2.1. Проблемы государственной региональной политики в отношении регионов севера 

      Северные регионы России, занимая 70 % общей территории, производят около 80 % нефти, более 90 % газа, почти половину угля и деловой древесины, экспорт которых приносит две тритии валютной выручки страны. При этом в данных регионах имеется огромное количество экономических, социально-демографических, геополитических и экологических проблем, которые существовали там, в общем-то, всегда. Однако с началом рыночных преобразований в процессе адаптации к новым условиям хозяйствования они приобрели особую остроту.

      Эти проблемы не остаются без внимания на уровне и субъектов Федерации, и федерального Центра, но пока не удается их успешно решать. Одна из причин – стереотип отношения к северным территориям как к преимущественно экстремальной зоне промышленного освоения и вынужденного заселения. На самом деле требуется выработать механизм функционирования социально-экономической системы северных регионов как неотъемлемой части единого экономического пространства страны.

      По  мнению специалистов, концептуальные основы государственной политики в отношении Севера целесообразно формировать на основе следующих предпосылок.

      1. В комплекс мер государственного (на федеральном уровне) регулирования регионального развития необходимо включать общие для всех субъектов Федерации и дифференцированные, применяемые в некоторых группах регионах. Северные регионы – лишь одна из них, ее особенность заключается в большей стабильности состава включаемых районов. Основной фактор, определяющий необходимость выделения этих регионов в особую группу, - особенность природно-климатических условий – имеет объективный характер, и в обозримой перспективе его влияние не может быть нейтрализовано.

      2. Требуется выделение подгрупп в пределах данных регионов. Регионы, имеющие статус северных и приравненных к ним территорий, занимают почти 12 млн. км^2, и эта территория не может быть однородной как с точки зрения остроты чисто «северных» проблем, так и возможностей самостоятельного развития. Это выделение может быть проведено на основе сочетания отдельных типовых признаков, обуславливающих особенности динамики социально-экономических процессов. Региональная политика должна включать методы государственного регулирования, необходимые всем северным регионам, и особые – для отдельных регионов или их групп с учетом факторов, определяющих социально-экономическую специфику, место региона в едином общероссийском народнохозяйственном комплексе и перспективы его развития.

      3. Меры государственного регулирования в отношении северных регионов не будут результативными, если их ограничивать лишь обеспечением «северного завоза». Необходима комплексная поддержка этих регионов с помощью всех форм государственного регулирования (бюджетной, инвестиционной, организационной, консультативной, тарифной, внешнеэкономической и др.). Их рациональное сочетание не только будет способствовать достижению конечной цели – интеграции северных регионов в единое экономическое пространство страны, но и повысит эффективность «северного завоза» путем увеличения его отдачи и снижения затрат.

      5. Интеграция регионов Севера в единое экономическое пространство России не может быть осуществлена, если целью государственной политики будет только компенсация хозяйственно-инвестиционной неконкурентоспособности предприятий северных территорий. Централизованная государственная поддержка должна быть направлена не на ограничение в данных регионах рыночно-конкурентных отношений, а на их развитие. На практике это означает сокращение прямой финансовой помощи и переход к преимущественному использованию льгот и гарантий.

      На  основе предложенных методологических предпосылок может быть проведена классификация субъектов Федерации, относящихся в настоящее время к районам крайнего Севера и приравненным к ним территориям, по принципу преобладающего воздействия тех или иных факторов, определяющих особое место региона с точки зрения выбора направлений и форм государственной поддержки.

      В первую очередь речь идет о финансовом потенциале, причем не только о его  текущей величине по сводным финансово-экономическим  показателям (ВРП, денежные доходы на душу населения), но и внутренних возможностях и факторах его увеличения. В связи с этим необходимо проанализировать финансовую устойчивость предприятий основных отраслей, выявить возможные эффективные направления их развития, сопоставить финансовый потенциал и поступления доходов в бюджет и определить долю в них различных отраслей, проанализировать уровень бюджетной обеспеченности и наметить пути его повышения.

      В реализации государственной региональной политики в отношении северных территорий актуален аспект формирования рыночной инфраструктуры для мобилизации финансовых ресурсов и их перераспределения.

      В первую очередь это касается возможности проведения селективной региональной кредитной политики. Основным рыночным институтом, осуществляющим  мобилизацию и перераспределение финансовых потоков, являются банки. Так как региональные коммерческие банки аккумулируют финансовые средства в первую очередь на региональных рынках, то объективные условия их функционирования, «банковский климат» в значительной степени зависят от финансового потенциала региона и особенностей его социально-экономического положения. Региональные факторы (в том числе и принадлежность к зоне Севера) оказывают влияние на численность, структуру активов, организационные формы и состояние ресурсной базы банков. Поэтому реструктуризация банковской деятельности должна осуществляться дифференцированно, с учетом ее потенциальных условий в отдельных регионах Севера.

      Наконец, для характеристики состояния социальной системы северных регионов необходимо концептуально решить проблему рационализации численности и структуры населения, а также оптимизации деятельности естественных монополий формирующих систему жизнеобеспечения и рынка труда. От этого будет зависеть комплекс мер социальной политики, необходимых для компенсации экстремальных условий проживания и повышенных затрат на воспроизводство рабочей силы.

      Более 80 % общего объема прибыли, полученной в 2007 г. северными предприятиями, приходится на 4 сырьевых региона: республики Коми, Саха (Якутия), Ханты-Мансийский и Ямало-Ненецкий АО: еще 16 % - на три индустриально развитых региона Европейского Севера. В то же время на пять «отсталых» регионов – Республику Тыва, Таймырский, Эвенкийский, Чукотский и Корякский автономные округа – приходится менее 0,4 % суммарного объема прибыли северных предприятий. Последние имеют значительно более высокую (на 20 пунктов и более), чем в среднем по России, долю убыточных предприятий и (за исключением Корякского АО) отрицательные сальдо финансовой деятельности предприятий и организаций.

      Неустойчивость  финансового положения хозяйственных  комплексов сырьевых регионов подтверждается сочетанием высокой доли получаемой прибыли с большим удельным весом  убыточных предприятий (исключение составляют Ханты-Мансийский и Ямало-Ненецкий автономные округа, где предприятия нефтегазодобычи составляют преобладающую долю в общем количестве предприятий).

      Дальневосточные северные регионы – Камчатская, Магаданская и Сахалинская области  – уступают в прибыльности регионам Европейского Севера и значительно превосходят их по доле убыточных предприятий. На них приходится лишь 3,3 % прибыли, полученной в 1999 г. предприятиями всех северных регионов субъектов РФ, а удельный вес убыточных предприятий превышает 50 %.

      Показатель  валового регионального продукта на душу населения самый высокий в сырьевых регионах (Республика Коми, Ямало-Ненецкий и Ханты-Мансийский автономные округа), а наиболее низкий – в «отсталых» (Республика Тыва). Соответственно, для первой группы характерен самый высокий уровень обеспеченности населения бюджетными доходами, а для второй – наиболее низкий.

      Для оценки возможностей мобилизации собственных  финансовых ресурсов регионов рассчитан  показатель денежных доходов населения  за вычетом прожиточного минимума, характеризующий сберегательный потенциал населения. Дифференциация регионов по этому показателю также весьма значительна. В Республике Тыва, Чукотском и Корякском АО величина прожиточного минимума превышала размер душевых денежных доходов населения.

      Таким образом, наиболее устойчивой финансовой базой для экономического роста располагают сырьевые регионы: Республики Коми, Саха (Якутия), Ханты-Мансийский и Ямало-Ненецкий автономные регионы. Но их финансовый потенциал основан на высокой экспортной ориентированности, для поддержания этого потенциала требуются значительные инвестиции.

      Регионы Европейского Севера – Республика Карелия, Архангельская и Мурманская области – располагают самыми лучшими среди северных регионов потенциальными условиями для развития высокоэффективных производств, т.е. «точками роста», но собственный финансовый потенциал для их реализации недостаточен. Активизация имеющегося производственного потенциала в перспективе позволит свести к минимуму значимость чисто северных проблем, решение многих из них будет посильно самим субъектам РФ.

      Республика  Тыва, Ненецкий, Таймырский, Эвенкийский, Чукотский и Корякский автономные округа не располагают собственными финансовыми ресурсами для решения своих северных проблем. У них низок производственный потенциал, отсутствуют эффективные производства, которые могли бы послужить «точками роста». В этой группе регионов наиболее ограниченные возможности инвестирования, они не могут экономически развиваться без государственной поддержки.

      Финансовый  потенциал дальневосточных северных регионов – Камчатской, магаданской и Сахалинской областей – сопоставим с регионами Европейского Севера, но в настоящее время существенно занижается в результате ценовых диспаритетов, что проявляется в высокой доле убыточных предприятий в отраслях специализации.

      Эти регионы нуждаются в государственной  финансовой поддержке, главным образом  в области финансирования инвестиций в социальную сферу. Производственные инвестиции из федерального бюджета, учитывая относительно благоприятный инвестиционный климат этих регионов, могут иметь лишь точечный характер.

        «Социальные проблемы Севера  – это, прежде всего общие  социальные проблемы всей России, только возведенные по степени  остроты и общественной значимости  в квадрат». Однако, существуют и специфические социальные проблемы, обусловленные географической удаленностью, экстремальными природно-климатическими условиями, малой заселенностью, а, следовательно, и недостаточным предложением рабочей силы при высокой степени концентрации отраслей топливно-энергетического комплекса, неоднородностью уровней социально-экономического развития различных регионов, отнесенных к разряду северных, национально-культурными особенностями коренных народов Севера и др.

      Социальная  среда обитания в северных регионах определяется и спецификой расселения населения, обусловленной природными и экономико-географическими факторами. Здесь крайне низкая плотность населения, его распределение на территории неравномерно, а сельские поселения экономически слабо развиты, что объясняется неблагоприятными для сельскохозяйственного производства климатическими условиями. Оно, как правило, имеет вспомогательный характер и не обеспечивает потребности северных регионов в продуктах питания.

      Городское население Севера составляет от 70 до 92 % общей численности жителей, что намного выше, чем в среднем по стране. Преобладают небольшие городские поселения, малые и средние города. Из-за сложных природных условий затраты на формирование сети населенных пунктов и жилищное строительство почти в 2 раза  выше средних.

      С проблемой расселения тесно связаны вопросы занятости. Это, прежде всего задача поддержания критического баланса населения. Из-за сокращающейся по естественным причинам численность населения и оттока трудоспособного населения в другие регионы страны Север испытывает постоянный дефицит трудовых ресурсов. Безработица здесь имеет очаговый характер, поскольку основная рабочая сила сосредоточена вблизи предприятий.

      Сезонный  характер многих производств делает выгодным экспедиционно-вахтовый метод организации работ. Но он имеет многие негативные черты: длительный отрыв от семьи, высокие физические и психологические нагрузки, необходимость периода адаптации, и как следствие этого – невысокая производительность труда и повышенная заболеваемость и т.д. Тем не менее, такой метод работы является вынужденным на первом этапе освоения разработки в районах с суровым климатом. Его успешно можно применять для освоения и разработки малообъемных месторождений, расположенных в труднодоступных местах региона, а также при отработке старых месторождений.

      Старение  населения – еще один фактор, обуславливающий особенности формирования социальной среды. В регионах севера он имеет особое социальное звучание в связи с повышенными затратами на воспроизводство человеческого фактора и необходимостью осуществления программ переселения северян на большую Землю.

      Особая  проблема – уровень развития социальной инфраструктуры и дополнительные затраты по воспроизводству живого труда. Нормативы, используемые в настоящее время для расчета укрупненных показателей затрат пот элементам социальной инфраструктуры не учитывают особенности поселений Севера и специфики отраслей, в которых работает население этих поселков. Требуется корректировка нормативов обеспечения жильем с учетом прогноза семейной структуры поселений при предприятиях топливно-энергетического профиля.