Правовые акты государственного управления

1.1. Нормативные административные  акты — это акты подзаконного  административного нормотворчества (или правоустановительные акты), в которых:

— содержатся нормы права  и конкретизируются нормы актов  высшей юридической силы, содержащиеся в законодательных актах, а также  предусматривается механизм их реализации;

— определяются типовые  правила поведения в сфере  публичного управления (например, правила  приватизации; правила проведения контрольно-надзорных  мероприятий; порядок наложения  административных взысканий);

— устанавливается организационно-правовой статус звеньев и органов исполнительной власти, непосредственно подведомственных Президенту РФ и Правительству РФ;

— реализуется механизм обеспечения конституционного статуса  граждан РФ, иностранцев и лиц  без гражданства, а также общественных объединений (например, об образовании, социальной защите);

— устанавливаются необходимые  запреты и ограничения;

— предоставляются специальные  права и возлагаются специальные  обязанности в сфере государственного управления (например, при объявлении чрезвычайного положения, введении карантина);

— формируются условия  взаимодействия и координации деятельности различных участников управленческих отношений;

— проводятся в жизнь  социально-экономические программы (приватизации, демонополизации, конверсии  оборонной промышленности и пр.).

К нормативным относятся акты:

изданные в установленном  порядке управомоченным на то органом государственной власти, органом местного самоуправления или должностным лицом;

устанавливающие правовые нормы (правила поведения);

обязательные для неопределенного круга лиц; рассчитанные на неоднократное применение;

действующие независимо от того, возникли или прекратились конкретные правоотношения, предусмотренные актом.

Нормативные акты являются одним из источников административного  права, служат правовой основой возникновения, изменения, прекращения административно-правовых отношений, но сами они не создают. Нормативные акты управления, включая в себя правовые нормы, рассчитаны на многократное обязательное применение на определенной территории (т. е. это самостоятельный вид правотворчества): указы Президента РФ, постановления Правительства РФ, постановления федеральных министерств и т. д. Нормативные акты могут иметь федеральное, региональное (республиканское, краевое, областное и иное "территориальное") значение, т. е. издаваться федеральными органами исполнительной власти и региональными органами власти. Нормативные акты исполнительных органов Российской Федерации и ее субъектов могут распространяться и на определенные территории, являющиеся предметом их ведения (например, на районы Крайнего Севера, на Калининградскую область, объявленную свободной экономической зоной).

Нормативные акты принимаются  для правового регулирования  однотипных общественных отношений, применяются  в течение длительного срока  действия и не имеют конкретного (персонифицированного) адресата, т. е. они адресуются неопределенному кругу лиц (субъектов права). Кроме того, нормативные акты управления применяются для регламентации управленческих отношений, складывающихся во всех сферах, областях и отраслях государственного управления, на всех уровнях исполнительной власти (т. е. на уровне федеральных и региональных органов исполнительной власти), а также в системе местного самоуправления.

В зависимости от субъектов (адресатов) исполнения требований, содержащихся в нормативных актах управления, их можно разделить:

а) на акты управления, относящиеся  к неограниченному кругу субъектов  и носящие общий характер (т. е. в них устанавливаются нормы  права, регламентирующие вопросы общего характера и распространяющиеся на определенную территорию);

б) межведомственные акты управления (т. е. содержащие нормы, регламентирующие конкретные вопросы и касающиеся нескольких отраслей или сфер государственного управления);

в) внутриведомственные акты управления (т. е. действующие в рамках одного ведомства, например, одного федерального министерства).

1.2. Индивидуальные правовые  акты управления в отличие  от нормативных носят четко выраженный правоисполнительный (правоприменительный) характер (их иногда называют правоприменительными актами управления). Они не содержат норм права, устанавливающих общеобязательные правила поведения для неограниченного круга лиц. Под правовым актом индивидуального характера понимается акт, устанавливающий, изменяющий или отменяющий права и обязанности конкретных лиц.

Индивидуальные акты управления издаются органами государственного управления по объектам, в отношении которых  они осуществляют, как правило, общее  руководство, регулятивную деятельность и оперативное управление.

Конкретность индивидуальных правовых актов проявляется в  том, что, во-первых, с их помощью  на основе законодательных актов  решаются конкретные индивидуальные дела, вопросы и споры; во-вторых, они  персонифицированы, т. е. адресованы определенному  юридическому или физическому лицу (лицам); в-третьих, они являются юридическими фактами, вызывающими возникновение, изменение, прекращение конкретных административно-правовых отношений (например, приказ о назначении на должность, постановление  начальника милиции о наложении  административного взыскания).

Индивидуальные правовые акты на практике применяют предписания  административно-правовых норм (нормативных  актов), используются и для реализации норм ряда других отраслей права (финансового, трудового, земельного, природоохранительного  и др.), способствуют оперативному решению  вопросов управленческой деятельности, обеспечивают реализацию юрисдикционной функции исполнительной власти.

В зависимости от цели и  назначения индивидуальные акты управления могут быть правонаделительными (уполномочивающими), распорядительными, запретительными, поощрительными, взыскательными, "отрицательными" (акты, содержащие отказ в просьбе, заявлении, жалобе) и "положительными" (акты, содержащие удовлетворение жалобы, заявления, просьбы). Множество индивидуальных актов управления представляют собой юрисдикционные решения и постановления (правоохранительные акты).

Ненормативный акт в отличие  от нормативного акта:

1) не содержит в себе  общих норм и правил поведения  для неопределенного круга лиц;

2) является по существу  индивидуальным актом, адресованным  одному или нескольким лицам;

3) порождает для лица  гражданские права и обязанности.

Ненормативный акт принимается  государственными органами или органами местного самоуправления, обладающими  общей компетенцией (Президентом  РФ, Правительством РФ, главой администрации  края или области, Президентом республики — субъекта РФ и т. д.). Ненормативные акты могут быть также приняты государственными или муниципальными органами, наделенными в силу закона или иного нормативного правового акта функциями контроля, учета, распределения, например, налоговыми органами, органами валютного контроля, Банком России, органами, осуществляющими государственную регистрацию, таможенными органами, антимонопольными органами, комитетами по управлению имуществом, комитетами по земельным ресурсам и землеустройству и др. Исходя из структуры органов федеральной исполнительной власти можно перечислить все органы, обладающие компетенцией по принятию ненормативных актов.

1.3. В смешанных актах (как, например, в постановлениях Правительства РФ, областной администрации, органов межотраслевого управления) могут содержаться как нормативное предписание, так и индивидуальное, адресованное конкретному субъекту управленческой деятельности, распоряжение (в связи с допущенным, например, им нарушением) или решение по конкретному управленческому делу (спору). Таким образом, смешанные акты управления включают в себя как нормы права (общеобязательные правила), так и индивидуальные конкретные решения (распоряжения, поручения, необходимость соблюдения каких-то особых правил и т. д.), предписания для органов управления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих.

1.4. Иногда в литературе  выделяются акты управления общего  характера. Эти акты, характеризуясь  как нормативностью, так и правоприменительностью (индивидуальным характером), могут быть адресованы неограниченному кругу лиц и принимаются в связи с решением определенной задачи. Как правило, эти акты кратковременного (часто однодневного), разового действия (например, о переносе выходного дня, об очередном призыве на военную службу, о демобилизации из Вооруженных Сил РФ, об объявлении дня траура, о праздновании юбилейных дат и т. д.). Вместе с тем общие административные акты могут содержать требования самого общего характера, которые практически невозможно на стадии исполнения акта индивидуализировать (например, требование "совершенствовать нормативную основу", "обеспечить права и свободы граждан", "всемерно способствовать", "гарантировать внедрение в практику" и пр.).

2. В зависимости от  функциональной роли и значения  акта управления (или в зависимости  от выполняемой функции) можно  выделить следующие акты управления.

2.1. Акты управления, направленные на информационное обеспечение деятельности государственных органов, т. е. сбор, получение, обработку, анализ информации, необходимой для осуществления государственной (управленческой) деятельности.

2.2. Акты управления, в  которых устанавливаются режимы  прогнозирования и моделирования  развития системы государственного  управления, государственных органов,  стандартов государственного управления.

2.3. Акты управления, направленные главным образом на решение вопросов планирования, т. е. те, в которых определяются направления, пропорции, темпы, количественные и качественные показатели развития тех или иных процессов в системе государственного управления, и, в частности, реализации государственных функций (экономических, социально-культурных, военных, оборонных, борьбы с организованной преступностью и коррупцией в системе государственной службы и т. д.)

2.4. Акты управления, которые  посвящены реализации функции  организации, т. е. формированию  системы государственного управления  на основе установленных принципов  и подходов, определению структуры  управляющей и управляемой систем  в государственном управлении.