Правовое регулирование использования природных ресурсов

     В системе природоресурсного права  можно выделить группы норм общего, особенного и единичного действия. В основе дифференциации норм природоресурсного  права лежит существование в  природе интегрального ресурса, отдельных видов природных ресурсов и природных объектов. Наличие  норм общего действия обусловлено единством  предмета правового регулирования  отрасли. Различные природные ресурсы  и объекты являются составной  частью единой и неделимой природы. Поэтому правовое регулирование, например, недропользования, водопользования, лесопользования  и др., имеет в своей основе идентичные правовые принципы и подходы. Естественные свойства некоторых природных  ресурсов обусловливают однотипность подходов к правовому регулированию  отношений по их добыче. Поэтому  законодатель регулирует такие отношения  сходным образом.

     Учет  особенностей указанных отношений  приводит к установлению в природоресурсном праве норм, распространяющих свое действие на отношения, связанные с  добычей нескольких видов природных  ресурсов, или норм особенного действия. Несмотря на общность отношений по добыче различных природных ресурсов, существует специфика правового  регулирования отдельных видов  ресурсопользования и использования  природных объектов, что предполагает существование в системе природоресурсного  права норм единичного действия.

     В систему природоресурсного права  иногда ошибочно включают нормы, регулирующие отношения по охране природных ресурсов, отождествляя их с отношениями по рациональному использованию. Между  тем это взаимно исключающие  друг друга отношения. Рациональное использование природного ресурса  предполагает наиболее полное извлечение его полезных свойств с нанесением наименьшего вреда отраслям хозяйства, базирующимся на том же ресурсе³. Извлечение природного ресурса изначально предполагает нанесение вреда окружающей среде, в то время как основная цель охраны природы – недопущение такого вреда.

     Наличие норм, регулирующих отношения по использованию  любых природных ресурсов (норм общего действия) и норм особенного и единичного действия влечет необходимость выделения  в природоресурсном праве Общей  и Особенной частей.

     Общая часть природоресурсного права  не является суммативным объединением общих частей Водного, Лесного кодексов РФ и других нормативных актов  природоресурсного права. Нормативные  акты, регулирующие отношения ресурсопользования, содержат нормы не только природоресурсного, но и экологического, гражданского, финансового права, которые не включаются в систему природоресурсного  права. Многие нормы, составляющие Общую  часть указанных кодексов, по своему содержанию должны быть отнесены к  Особенной части природоресурсного  права.

     Общая часть природоресурсного права  включает в себя ряд правовых институтов, содержащих нормы общего и особенного действия, которые регулируют отношения, связанные с добычей любых  видов природных ресурсов, устанавливают  принципы ресурсопользования, правовое положение субъектов и объектов природоресурсных правоотношений.

     Институты Общей части природоресурсного  права:

          Общие положения природоресурсного  права, включая нормы, определяющие  предмет, сферу действия, особенности  метода правового регулирования,  принципы отрасли.

     Право собственности на природные ресурсы  в Российской Федерации и исключительные суверенные права Российской Федерации  на них.

       Ресурсопользование.

       Объекты и субъекты природоресурсных правоотношений.

       Государственное управление рациональным и безопасным использованием природных ресурсов в Российской Федерации.

     Ответственность за природоресурсные правонарушения и  порядок рассмотрения природоресурсных споров.

     Отношения, возникающие в связи с добычей  отдельных видов природных ресурсов, регулируются нормами, включенными  в  институты Особенной части  природоресурсного права:

       Недропользование.

       Водопользование.

       Лесопользование.

       Пользование объектами животного мира.

       Пользование природными лечебными ресурсами

     II. Формы (источники) природоресурсного права

     Известное в юридической науке положение  о том, что законодательство является формой проявления права, позволяет  рассматривать форму отрасли  права в двух аспектах.

       Внутренняя форма природоресурсного  права отражает его строение  как объективно обусловленную  предметом отрасли систему правовых  норм и институтов.

       Внешняя форма позволяет отрасли  права проявиться вовне и выражается  через систему природоресурсного  законодательства, состоящую из  нормативных правовых актов, статей  и других структурных элементов⁴. Рассматривая внешнюю форму права, обычного говорят об источниках права, под которыми понимаются исходящие от государства или признаваемые им официально документальные способы выражения и закрепления норм права, придания им юридического, общеобязательного значения. Источники права можно рассматривать как материальную и формальную юридические категории. Источником права в материальном смысле является суждение российского народа о способах и методах правового регулирования тех или иных общественных отношений.

       В качестве формальных источников  природоресурсного права выступают   нормативные правовые акты, которые  содержат нормы, регулирующие  отношения ресурсопользования. Система  природоресурсного законодательства  состоит из общепризнанных норм  и принципов международного права  и международных договоров Российской  Федерации, Конституции РФ, нормативных  многосторонних и двусторонних  договоров, заключаемых между  Российской Федерацией и органами  государственной власти субъектов  РФ, федеральных законов и законов  субъектов РФ, подзаконных нормативных  актов, включающих в себя нормативные  Указы Президента РФ, постановления  Правительства РФ, ведомственные  нормативные акты и нормативные  акты органов исполнительной  власти субъектов РФ и местного  самоуправления.

       Система законодательства должна  отражать особенности предмета, метода, механизма правового регулирования  общественных отношений. Следовательно,  система природоресурсного законодательства  должна отражать то особенное  в природоресурсном праве, что  выделяет его среди других  отраслей российского права. 

       Рассматривая природные ресурсы  как основу жизнедеятельности  народов, законодатель логично  относит вопросы владения, пользования  и распоряжения к совместной  компетенции Российской Федерации  и тех субъектов РФ, на территории  которых находится соответствующий  ресурс. Для коренных малочисленных  народов РФ природные ресурсы  важны в гораздо большей степени,  чем для иных народностей, поэтому  в систему природоресурсного  законодательства включаются нормы,  обеспечивающие особые права  малочисленных народов при осуществлении  ресурсопользования.

       Отдельные природные объекты,  содержащие природный ресурс, являются  столь специфичными, что объект  соглашения по поводу его разведки  и добычи определяется федеральным  законом. Соглашения, связанные с  использованием участков недр, расположенных  на континентальном шельфе или  в пределах исключительной экономической  зоны РФ должны быть утверждены  федеральным законом (ст.6 ФЗ РФ  «О соглашениях о разделе продукции»). Никакие другие отрасли российского  права подобных нормативных правовых  актов в своей системе не  имеют.

       В соответствии со ст.15 Конституции  РФ общепризнанные принципы и  нормы международного права и  международные договоры являются  составной частью правовой системы  России. Мировым сообществом приняты  ряд правовых актов, регулирующих  право ресурсопользования в интересах  всех государств Земли. Конвенция  ООН по морскому праву 1982г.  устанавливает правовой режим  внутренних морских вод, территориального  моря и его недр; исключительной  экономической зоны и континентального  шельфа, а также определяет права,  в том числе суверенные, прибрежного  государства и иных государств  в области использования живых  и неживых природных ресурсов. Конвенция о биологическом разнообразии 1992г. определяет права и обязанности  подписавших ее государств в  области рационального и устойчивого  использования биологических ресурсов, в том числе традиционными  способами. 

       Важное значение для правового  регулирования ресурсопользования  имеет Декларация Рио-де-Жанейро  по окружающей среде и развитию 1992г., в которой разработаны 27 принципов устойчивого развития  государств и всего мирового  сообщества в целом. Соглашение  об осуществлении положения конвенции  ООН по морскому праву 1982г.  определяет принципы промысла  рыбных запасов, права и обязанности  государств по их использованию  и восстановлению. К источникам  международного права в сфере  ресурсопользования следует отнести  ряд двусторонних и многосторонних  договоров, заключенных РФ со  странами дальнего и ближнего  зарубежья.

       Конституция РФ устанавливает  основы правового регулирования  ресурсопользования. Статья 9 Конституции  РФ определяет, что земля и  другие природные ресурсы используются  и охраняются в РФ как основа  жизни и деятельности народов,  проживающих на соответствующей  территории. Исключительное важное  значение имеет ст.72 Конституции  РФ, определяющая сферы совместного  ведения Российской Федерации  и ее субъектов. В соответствии  с ней к совместному ведению  РФ и субъектов Федерации отнесено  разграничение собственности (в  том числе и на природные  ресурсы), вопросы владения, пользования  и распоряжения недрами, водными  и другими природными ресурсами,  а также  водное, лесное законодательство, законодательство о недрах.

       К источникам природоресурсного  законодательства относятся Федеративные  договоры о разграничении предметов  ведения и полномочий, заключаемые  между Российской Федерацией, с  одной стороны, и органами государственной  власти: 1) суверенных республик в  составе РФ; 2) краев, областей, городов  Москвы и Санкт-Петербурга РФ; 3) автономной области, автономных  округов в составе РФ. Кроме  перечисленных многосторонних договоров, источниками природоресурсного права являются договоры о разграничении предметов ведения и полномочий, заключаемые между Российской Федерацией и органами государственной власти отдельных субъектов РФ.

     Федеральные законы в сфере ресурсопользования, как правило, регулируют отношения  по использованию того или иного  вида ресурсов (недр, вод, лесов и  др.). Основным законом, регулирующим отношения  недропользования, является Федеральный  закон «О недрах». Особенности поиска, разведки и добычи минерального сырья, проводимых на основе соглашений о  разделе продукции, устанавливаются  Федеральным законом «О соглашениях  о разделе продукции». Участки  недр, обладающие указанными в законе особенностями, могут быть предоставлены  в пользование инвестору только на основании федеральных законов  под  общим названием «Об участках недр, право пользования которыми может быть предоставлено на условиях раздела продукции». Законодательство о недропользовании, кроме законов, регулирующих отношения по использованию  недр в целом, содержит и законы, посвященные порядку и условиям использования отдельных видов  полезных ископаемых. Федеральный закон  РФ «О животном мире» регулирует отношения  в области охраны и использования  объектов животного мира. Федеральный  закон РФ «О природных лечебных ресурсах, лечебно-оздоровительных местностях и курортах» регулирует отношения  в сфере изучения, использования  природных лечебных ресурсов. 

     Система природоресурсного законодательства включает в себя Водный кодекс РФ, регулирующий отношения по использованию и  охране водных объектов, Лесной кодекс РФ, опосредующий отношения по рациональному  и неистощительному использованию  лесов.

       Некоторые федеральные законы  устанавливают правовой режим  использования нескольких видов  природных ресурсов. Так, отношения  по разведке, добыче живых и  минеральных природных ресурсов, находящихся вне пределов сухопутной  территории РФ, регулируются Федеральными  законами «О континентальном  шельфе РФ», «Об исключительной  экономической зоне РФ», «О  внутренних морских водах, территориальном  море и прилежащей зоне РФ».  Федеральный закон «О гарантиях  прав коренных малочисленных  народов РФ» определяет особенности  использования некоторых природных  ресурсов (объектов животного мира, общераспространенных полезных ископаемых, некоторых водных объектов и др.) коренными малочисленными народами Сибири, Дальнего Востока и Севера РФ.

       Использование природных ресурсов  осуществляется на основе принципов  платности и государственного  управления ресурсопользованием.  Порядок реализации указанных  принципов устанавливается федеральными  законами.

     Регулирование отношений ресурсопользования осуществляют не только федеральные законы, но и  законы субъектов Российской Федерации. Необходимость принятия законов  на региональном уровне возникает в  двух случаях: 1) Если федеральное законодательство прямо указывает на то, что порядок  использования ресурса устанавливается  законодательными (представительными) органами субъекта РФ, и 2) При наличии  пробела в федеральном природоресурсном законодательстве. 

     Нормы природоресурсного права содержатся и в нормативных актах других отраслей законодательства - Гражданском  кодексе РФ, Земельном кодексе  РФ, других федеральных законах.

     Подзаконные нормативные акты составляют значительную часть нормативных правовых актов, регулирующих отношения ресурсопользования. Высшей юридической силой среди  них являются Указы Президента РФ. Основополагающее значение для рационализации ресурсопользования и обеспечения  его безопасности имеют Указы  Президента РФ «О концепции перехода Российской Федерации к устойчивому  развитию» и «О государственной  стратегии Российской Федерации  по охране окружающей среды и обеспечению  устойчивого развития». Указ Президента РФ «О федеральных природных ресурсах»  ставит задачу разграничения государственной  собственности на природные ресурсы  между Российской Федерацией и ее субъектами и определяет, какие природные  ресурсы могут быть отнесены к  федеральной государственной собственности.