Правовое обеспечение деятельности приказов в России конца XV - XVII вв

Унификация принципов  и механизмов приказного управления на протяжении XVI - XVII вв. была достигнута за счет большой роли и значения устоявшейся приказной практики в условиях перехода служащих приказов во вновь образуемые приказные учреждения. Существующее законодательство, распоряжения монарха и приказная практика были правовой основой деятельности приказов того периода.

Важные изменения  в развитии правовых основ функционирования приказных учреждений произошли  в первой половине XVII в. Впервые приказы  стали появляться на основе актов  об их учреждении. Компетенция новых  приказов и изменения в компетенции  старых приказов стала закрепляться в законах. Эти тенденции в  эволюции законодательства получили своё дальнейшее развитие в нормах Соборного  уложения 1649 г. Именно здесь зафиксированы  нормы регулирующие порядок и  процедуру оформления документации, ведущейся в приказах. «Новоуказное законодательство» содержит большое  количество норм, регламентирующих устройство, время работы, внутренний распорядок функционирования приказов, формулирующих  принципы государственной службы, условия  назначения должностных лиц. Практическая деятельность приказов вплоть до конца XVII в. оставалась одним из важнейших механизмов в структуре нормотворческого процесса. 

5. Посольский приказ 

Формирование Посольского  приказа как ведавшего иностранными делами государственного учреждения с  самостоятельными структурными подразделениями  рас¬тянулось ни несколько десятилетий. В конце XV — начале XVI в. этими делами ведали дьяки — некоторые преимущественно ими, другие — помимо своих основных функций, как, например, казенные дьяки, в ведении которых находилась некоторая часть посольской документации, связанной с посыпкой за рубеж различных апоминков» (подарков) — чаще всего мехов («А что поминков, и то писано у казна¬чеев», «и что были их поминки, и то писано в казне у казначеев» и т. д.) а также дворцовые дьяки, которые привлекались к церемониям по приему послов, занимались размещением и устройством иностранных дипломатов па подворьях. Дьяки «у посольского дела» присутствовали на приемах послов из различных го¬сударств, выступали с «речами» от имени великого князя, брали грамоты у ино¬земных послов, записывали ход переговоров и представляли материалы великому князю, выдавали грамоты, входили в состав посольств, участвовали в составлении наказов послам, отправляемым за границу, ведали дипломатической документацией и т. д.

«Казенные дьяки  в преимущественно имели дело с послами из восточных стран, что было связано с финансовыми  соображениями, т. к. посольства с Востока  чаще всего преследовали торговые цели. Дворцовые же дьяки были участниками пере¬говоров с европейскими государствами, нередко выезжали за границу в качестве дипломатических представителей. Разнообразные дипломатические поручения вы¬полняли также подьячие (низшие чипы) и толмачи (переводчики). Уже при Иване III к посольским делам было приставлено 28 подьячих. Среди лиц, ведавших политическими делами в конце XV — начале XVI в., были такие крупные представители дьяческого аппарата, как Ф. В. Курицын, Б. Паюсов, Г. Н. Меньтой-Путятин, М. М. Третьяк-Раков, Б. Митрофапов, А. Одштец. Значительную роль о дипломатии Русского государства играл известный публицист и политический дея¬тель Ф. И. Карпов. R августе 1507 г. он вел переговоры с посланниками ногайского мурзы Шейдяка: «И августа 19, в четверг, велел князь велики мирзиным людям да и Ахкуртовым быти на дворе да высылал к мурзиным людям Федора Иванова сына Карпова, да Волдыря с речами».

Непосредственное  отношение к вопросам внешних  связей Русского государства имела  Боярская дума. В посольских документах постоянно встречается формула: «Великий князь приговорил с братьей  и с бояры» отпустить посла, отправить грамоту, послать своих послов, гонцов и т.д. Из состава Боярской думы назначалась особая «ответная комиссия», в которую входили дьяки. Эта комиссия вела пере¬говоры с иноземными послами. Члены ее именовались «советниками», «большими людьми», «которые у великого князя в избе живут». «Ответная комиссия» слушала речи посла, а затем передавала их великому князю и Боярской думе. Получив наказ о дальнейшем ведении переговоров, «большие люди» «против речей» вели¬кого князя «с бояры» «ответ чинили». Мнение Боярской думы имело решающее значение в вопросах приема и проводов иностранных послов и вообще всех дел, связанных с ходом переговоров. Наиболее сложные вопросы внешней политики обсуждались в Ближней думе.

Итак, в конце XV — начале XVI в. к дипломатической службе имели непо¬средственное отношение Боярская дума, Казна и Дворец. Ко второй половине XVI в когда сформировались Стрелецкий, Пушкарский, Каменных дел, Аптекар¬ский приказы, был создан и Посольский. Он начал действовать как государственное учреждение с 1549 г., с того момента, как было «приказано посольское дело Ивану Висковатому» (Боярская дума в делах внешнеполитического характера сохранила свои функции). В круг обязанностей Посольского приказа входили в то время не только дипломатические сношения, но и другие дела, связанные с иностранцами, а именно: дела проживавших в России иноземных купцов и ремесленников; посе¬ленных в России татар; московских слобод, заселенных иностранцами, и дворов для приема послов; связанные с выкупом пленных. Кроме того, Посольскому при¬казу давались отдельные поручения.

Первый начальник  Посольского приказа И. М. Висковатый именовался подья¬чим, затем дьяком, а его преемники ввиду важности занимаемого поста — уже дум¬ными дьяками. «А лучится писати о чем грамоты во окрестные государства, и те грамоты прикажут готовить посольскому думному дьяку, а думный дьяк приказы¬вает подьячему, а сам не готовит, только чернит и прибавливает что надобно и не надобно. А как изготовят и тех грамот слушают наперед бояре, и потом они же, бояре, слушают вдругоряд с царем нее вместе». Думный посольский дьяк, кото¬рый, по словам современника, «хотя породою бывает меньше, но по приказу и по делам выше всех», пользовался широкими полномочиями, присутствовал при «си¬дении» государя с боярами для доклада по своему ведомству, в случае несогласия с решением вопроса высказывал свое мнение. Думные посольские дьяки были яркими личностями, принадлежавшими к наиболее образованной части русского общества. Среди них уже упоминавшийся И. М. Висковатый, А. Я. Щелкалов, А. Л. Ордин-Нащокин, А. С. Матвеев, В. В. Голицын, Е. И. Украинцев.

У думных дьяков были помощники (товарищи), или вторые дьяки. Некоторые из них со временем становились  начальниками приказа, например, В. Я. Щедкалов, А. И. Власьев, Иванов Ерофей (Алмаз), Е. И. Украинцев. За подписью Пост¬ника Дмитриева, товарища А. Я. Щелкалова, посылались, например, «памяти» из Посольского приказа о выдаче кормов иноземным послам и об их отпуске; к нему являлись за наказом назначенные в государево посольство; он принимал иноземных послов для расспросов и произнесения речей от имени государя; он же выслушивал отчеты: об исполнении дипломатических поручений. Помощниками думных и вто¬рых дьяков были подьячие, которые составляли основной штат Посольского при¬каза. Как правило, из подьячих Посольского приказа, имевших опыт работы на дипломатическом поприще, и назначались вторые дьяки.

В XVII в. аппарат Посольского приказа значительно вырос в связи с тем, что в его подчинение вошли Другие приказы, в том числе четвертные территориаль¬ные, или четверти (Новгородская, Галицкая, Владимирская, Устюжская), где со¬бирались с подведомственных им территорий доходы. Посольский приказ стал за¬ведовать почтой, дедами донских казаков, судом, сбором таможенных и кабацких доходов, назначением воевод и приказных людей и др. Кроме того, в его обязанности входило управление несколькими городами — Касимовым, Елатьмой, Романо¬вым. В ведения приказа оказывались часто и временные учреждения: Смоленский, Малороссийский. Литовский, Новгородский, Великороссийский, Печатный приказы. Увеличение штата Посольского приказа сопровождалось измене¬нием его структуры. Появились повытья — отделы. Три из них ведали сношениями с Западной Европой, два — с Азией. Во главе повытий стояли старые (старшие) подьячие (были еще средние, молодые, которые вели делопроизводство и пере¬писку). Их жалованье складывалось из окладного, праздничного, хлебного, соляного и «дач в приказ».

В начале 70-х годов  XVII в. подьячие Посольского приказа получали следую¬щее жалованье: 474 руб. окладного, 476 юфтей хлеба, 99,5 пуда сопи, 117 руб. «в приказ». 256,5 руб. праздничных. В переводе на деньги это составляло 925 руб. (в среднем на одного человека 40 руб.), что в 3—5 раз превышало жалованье подьячих других приказов. В конце XVII в. на личный состав Посольского приказа тратилась значительная по тем временам сумма — около 5 тыс. рублей.

Штаты приказа выросли, прежде всего, за счет увеличения числа  вторых дьяков. В первой половине XVII в. был один второй дьяк, в 1666 г. их стало три, в 1668 г.- четыре, в 1685 г. - пять. Намного больше стало толмачей - тех, кто зани¬мался устными переводами, и переводчиков, которым поручалось письменное дело¬производство на иностранных языках. В конце XVII в. насчитывалось около 15 переводчиков и 40—50 толмачей, знавших латинский, польский, татарский, гру¬зинский, немецкий, шведский, голландский, греческий, фарсовский (персидский), арабский, турецкий, волосский (румынский) и английский языки. В переводчики поступали находившиеся на русской службе иностранцы, бывшие в плену русские, нередко для изучения иностранных языков людей посылали специально за гра¬ницу.

Со второй половины XVII в. приказ стали возглавлять бояре, проводившие под¬час самостоятельную политику, независимую от Боярской думы. В ведение главы Посольского приказа была передана государственная печать, и он получил титул «царственные большие печати и государственных великих посольских дел сберега¬тель». В Русском государстве удостоверением подлинности грамот испокон века служило наличие подвешенной к ней на шнурке печати. Печать была важным атрибутом не только для грамот, посылаемых в иноземные государства, но и для документов, имевших хождение внутри страны; «на поместья и на вотчины всяких чинов людям и на гостинство гостем». Государственных печатей было несколько: большая и малая, которые привешивались к грамотам, направляемым во все го¬сударства за исключением Крыма; «кормленая», которая прикладывалась к гра¬мотам в Крым и к жалованным па «поместья, вотчинм и гостинство». На печатях был изображен двуглавый орел со всадником на копе, побеждающим змия».

В зависимости от важности посольства печати были из красного воска или из зеленого.

Складывались постепенно и определенные посольские обычаи. Вот как встре¬чали в сентябре 1536 г. в Москве крымского посла царевича Ислама: «И князь ве¬лики говорил с бояры: пригоже ли ему Исламова посла почтити, как царевых пос¬лов чтят: па Дорогомилово его встретити послати, и о здоровье вспросити, и на подворье к нему сына боярского послати о Исламове здоровьи вспросити, и шуба к нему и с ествами послати,— или ево так почтити, как калгипых (калги — на¬следники хана.) чтят». Значение придавалось всему: и как встретить, и где. Обычно на границе послов встречал пристав, высланный навстречу воеводой пограничного города. Обе стороны зорко следили за тем, кто раньше снимет шапку, кто первый сойдет с лошади, наблюдали, чтобы нс сделать лишнего шага навстречу друг другу и ехать «о высокую руку», т. е. с правой стороны. «Приставы — это наши церемониймейстеры»,— писал австрийский дипломат Д. Бухов, посетивший Россию в 1575 году. По дороге приставы обеспечивали охрану, снабжение про¬дуктами и фуражом, ночлег послов.

Для помещения особенно часто приезжавших в Москву послов — крымских, ногайских, польско-литовских  и английских — уже в XVI в. существовали особые дворы, а с начала XVII в. в Китай-городе на Ильинке был устроен особый Посоль¬ский двор. Въезд в Москву и следование посольского поезда на аудиенцию обстав¬лялись с поражавшей иностранцев пышностью. Впереди шли стрельцы, затем нес¬ли подарки царю — всякие заморские диковины. В 1692 г., например, среди подар¬ков, привезенных персидскими послами, были лев и львица. Можно себе предста¬вить реакцию москвичей, заполнивших улицы. Чем выше ранг посла, тем торжественнее выглядело следование его во дворец. По словам Герберштейна, важно было «показать чужестранцам могущество князя, а таким посольствам от иностранных государей явить все его величие».

Въехав в Кремль, послы должны были спешиться на некотором  расстоянии от дворцовых лестниц. В  приемную палату входили двумя путями: один, более длин¬ный, вел через лестницу и паперть Благовещенского собора, другой — через Сред¬нюю лестницу и Красное крыльцо. Первыми шли обычно послы христианских го¬сударств, вторыми — мусульманских, перед послами шел секретарь посольства, высоко подняв в руке «верющую» (верительную) грамоту, завернутую в камку (шелковая ткань). На лестнице и в покоях, через которые проходили послы, стояли дворяне, рынды (юноши с алебардами) в нарядных шелковых белых одеж¬дах, приказные люди и гости (купцы) «в золотом платье» и в меховых шапках, а низкие чины—«в чистом платье». Прием проходил в различных помещениях дворца — в Столовой палате, в одной из Золотых подписных, иногда в Грановитой.

Россия постоянных дипломатических представительств за рубежом до начала XVIII в. не имела. По мере необходимости послами назначались люди, пользовав¬шиеся доверием царя и Боярской думы. Часто послы были членами Боярской думы, носили думные чины. В XVII в. среди послов встречаются представители среднего московского и выборного городового дворянства. Наименование глав посоль¬ства зависело от важности и характера дипломатической миссии. В XVI— XVII вв. употребляются следующие названия лиц, посылавшихся с дипломатиче¬скими поручениями в иностранные государства: «послы великие», «легкие послы», «посланники», «гонцы», «посланцы». Юридическая сторона ранговой иерархии под¬креплялась и финансовой, т. е. денежными выдачами и поместными пожалования¬ми. Послы, будучи доверенными лицами царя, имели право вести переговоры, подписывать соглашения, вырабатывать проект договора, но утверждение того или иного решения зависело от верховной власти. Посланники выбирались из числа дворян, дьяков, реже подьячих я досылались по менее важным делам. Гонцы обя¬заны были доставить ту или иную грамоту или передавали поручения устно, но не вступали в дипломатические переговоры. Выбирались гонцы из числа подьячих, толмачей, стольников и пользовались они правами дипломатических агентов.

Представители всех дипломатических рангов должны были настаивать, чтобы их сначала принял монарх или глава правительства, и категорически отказывались вступать в переговоры с советниками. Иногда посылались люди с секретными по¬ручениями, чтобы доставить секретную грамоту или узнать какие-либо сведения: «Отпущен тайно к цесарю с грамотой московский торговый человек Тимоха Вы¬ходец».

Содержались послы  во время своего пребывания за границей в счет того го¬сударства, на территории которого они находились. Размер денежного и поместного жалованья, получаемого членами посольств в России, устанавливался, исходя из предыдущей дипломатической практики, и зависел от страны назначения. Согласно предшествующим «посылкам», делались выписки «на пример», по которым опреде¬лялись оклад и размер награждения того или иного дипломата в соответствии с его рангом. Денежное жалованье равнялось прежнему окладу за два года и добавочной сумме на подмогу», равную годовому окладу. Система материального обеспечения посольств зависела от занимаемой должности и от размера предыдущего оклада и чина в большей степени, чем от результата посольства. Показателен в этом отно¬шении указ 1621 г. царя Михаила Федоровича и его отца патриарха Филарета, который был дан в ответ на челобитную «дворян больших и из городов» с прось¬бой не посылать их в разные государства в чине меньшем, если они или их предки до этого имели на посольской службе звание, большее по рангу.