Правовое качество решений Конституционного Суда РФ

2. Требование принятия решения в рамках целей осуществления полномочий Конституционного Суда. Закон о Конституционном Суде, определяя вопросы, рассмотрение и разрешение которых относятся к полномочиям Конституционного Суда, указывает, что соответствующая деятельность Конституционного Суда должна осуществляться в определенных целях (абзац первый части первой ст. 3). Таковыми являются:

- защита  основ конституционного строя;

- защита  основных прав и свобод человека  и гражданина;

- обеспечение  верховенства и прямого действия  Конституции РФ на всей территории Российской Федерации.

Законодательное закрепление целей деятельности Конституционного Суда означает, что формальное включение вопроса в перечень полномочий Конституционного Суда само по себе не создает достаточных оснований для признания за Конституционным Судом компетенции рассматривать его. Дополнение перечня полномочий целями их осуществления накладывает на деятельность Конституционного Суда ограничения, которые ориентируют Конституционный Суд на необходимость действовать именно в качестве судебного органа конституционного контроля, как это предписано статьей 1 Закона о Конституционном Суде.

Установление в Законе о Конституционном Суде целей деятельности Конституционного Суда предполагает наступление при принятии решений Конституционного Суда определенных правовых последствий, предусмотренных Конституцией и этим Законом. Именно наступление этих последствий связывает решения Конституционного Суда с целями его деятельности. Если же ожидаемые правовые последствия конкретного решения Конституционного Суда в реальной правовой действительности не наступают, то и цели, ради которых Конституционный Суд осуществляет свои полномочия, посредством такого решения не достигаются, во всяком случае в рамках вопросов, которые необходимо было разрешить по соответствующему делу. Примером такого решения является Постановление Конституционного Суда от 22 октября 2009 года N 15-П, согласно которому (п. 1 резолютивной части) были признаны не соответствующими Конституции отдельные положения Закона Российской Федерации "О занятости населения в Российской Федерации" в той мере, в какой ими не обеспечиваются начисление пособия по безработице и возможность назначения пенсии до достижения установленного законом пенсионного возраста на равных основаниях для граждан, до увольнения работавших по трудовому договору с индивидуальным предпринимателем, и граждан, уволенных из организаций, при том что иные определенные законом условия в равной мере соблюдены.

В соответствии с частью 6 статьи 125 Конституции и статьей 79 Закона о Конституционном Суде такое решение должно было влечь утрату названными законоположениями юридической силы без необходимости подтверждения этого со стороны законодателя, причем принцип определенности правового регулирования требовал, чтобы момент наступления указанных последствий мог быть определен однозначно. Однако Конституционный Суд отметил, что федеральному законодателю требуется определенный срок для принятия соответствующих финансово-правовых решений по увеличению бюджетных обязательств Российской Федерации в целях реализация вытекающего из указанного Постановления требования равной социальной защиты безработных граждан, состоявших в трудовых отношениях с организацией или индивидуальным предпринимателем. Исходя из этого и на основании пункта 12 части первой статьи 75 Закона о Конституционном Суде Конституционный Суд определил, что признанные неконституционными законоположения утрачивают силу "с момента введения в действие нового законодательного регулирования" (абзацы второй - четвертый п. 5 мотивировочной и п. 2 резолютивной части Постановления).

Такое решение не имеет юридического смысла потому, что оно не порождает конкретных правовых последствий (ибо появление ожидаемого "нового законодательного регулирования" могло затянуться на неопределенное время), а также потому, что внесение в закон изменений обычным, законодательным путем представляет собой самостоятельное основание утраты силы предыдущей редакцией этого закона. Фактически в данном случае имело место уклонение Конституционного Суда от осуществления его полномочий по проверке конституционности закона в связи с жалобой на нарушение этим законом конституционных прав и свобод.

3. Требование принятия решения  в рамках содержания обращения  в Конституционный Суд. Компетенционная  легальность решений Конституционного  Суда обеспечивается положением  части третьей статьи 74 Закона о Конституционном Суде, в соответствии с которым Конституционный Суд принимает постановления и дает заключения только по предмету, указанному в обращении, и лишь в отношении той части акта или компетенции органа, конституционность которых подвергается сомнению в обращении. Это предписание находится в прямой взаимосвязи с частью первой статьи 36 Закона о Конституционном Суде, устанавливающей, что поводом к рассмотрению дела в Конституционном Суде является обращение в Конституционный Суд в форме запроса, ходатайства или жалобы, отвечающее требованиям названного Закона. Указанные законоположения в совокупности исключают вынесение Конституционным Судом решений по вопросам, которые не были поставлены перед ним в обращении.

Вместе с тем следует заметить, что положение части третьей статьи 74 Закона о Конституционном Суде о принятии Конституционным Судом постановлений только по предмету, указанному в обращении, и лишь в отношении той части акта или компетенции органа, конституционность которых подвергается сомнению в обращении, подлежит применению в единстве с требованием части второй этой же статьи, согласно которому Конституционный Суд принимает решение по делу, в том числе исходя из места рассматриваемого акта в системе правовых актов. Как представляется, эти требования могут вступать между собой в конфликт в случае, когда правоположение, которое заявитель требует признать неконституционным, является неотъемлемой частью более крупного нормативного образования, конституционность других элементов которого заявителем не оспаривается. На практике такие ситуации возникали неоднократно, и анализ решений Конституционного Суда позволяет констатировать отсутствие единообразного подхода к их преодолению.

Одним из примеров, свидетельствующих о том, что осуществление судебного конституционного контроля строго в пределах, сформулированных заявителем в обращении, способно приводить к совершенно контрпродуктивным результатам, является дело о проверке конституционности Законов Кабардино-Балкарской Республики "Об административно-территориальном устройстве Кабардино-Балкарской Республики"13 и "О статусе и границах муниципальных образований в Кабардино-Балкарской Республике"14. Жалоба ряда граждан - жителей этой Республики на нарушение их конституционных прав названными Законами была принята Конституционным Судом к рассмотрению. Однако впоследствии Конституционный Суд производство по делу прекратил, обосновав это тем, что составляющие предмет обращения заявителей положения оспариваемых республиканских законов находятся в неразрывной нормативной связи с закрепляющими принципы территориальной организации местного самоуправления общими нормами статей 11 - 13 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" и специальными нормами его переходных положений, содержащимися в статьях 83 - 85. При этом Верховный Суд Кабардино-Балкарской Республики по делу об оспаривании отдельных положений названных Законов Кабардино-Балкарской Республики не усмотрел противоречия между этими Законами и Федеральным законом N 131-ФЗ. Следовательно, правоприменительный процесс, с которым Закон о Конституционном Суде связывает право граждан на обжалование в примененных или подлежащих применению в их делах правовых норм и, соответственно, осуществление Конституционным Судом конкретного нормоконтроля, в данном случае был основан не только на нормах указанных Законов Кабардино-Балкарской Республики, но и на нормах названного Федерального закона. Таким образом, отметил Конституционный Суд, разрешение поставленного заявителями вопроса о том, нарушено ли положениями республиканских законов их право на местное самоуправление, невозможно без проверки соответствующих норм этого Федерального закона, конституционность которых не оспаривалась. Конституционный Суд пришел к выводу, что при таких обстоятельствах продолжение конституционного судопроизводства в данном случае означало бы выход за пределы определенного заявителями предмета обращения и тем самым за пределы установленных Конституцией РФ и Законом о Конституционном Суде полномочий, чего он делать не вправе, в том числе и при учете места оспариваемого нормативного правового акта в системе правовых актов (часть вторая ст. 74 Закона о Конституционном Суде)15.

Таким образом, применение в данном деле формального подхода к определению предмета рассмотрения привело даже не просто к тому, что рамки конституционного нормоконтроля были сужены, а к тому, что проверка конституционности оспаривавшихся законоположений вообще не была проведена. Как представляется, судья Конституционного Суда А.Л. Кононов справедливо отметил в своем особом мнении, что "прекращение производства по настоящему делу представляется весьма спорным, необоснованным и, по сути, является уклонением от целей и задач конституционного судопроизводства, обыкновенным отказом в правосудии".

Совершенно противоположным образом Конституционный Суд поступил, проверяя конституционность ряда положений Уголовно-процессуального кодекса РСФСР, регулировавших полномочия суда по возбуждению уголовного дела. Заявители по этому делу оспаривали конституционность положения пункта 6 части первой статьи 108, частей первой, второй и пункта 1 части третьей статьи 109, пункта 4 части первой статьи 232 и частей первой, второй и четвертой статьи 256 УПК РСФСР. Однако в резолютивной части Постановления Конституционного Суда от 14 января 2000 года N 1-П (абзац первый п. 1) неконституционными признаны "единые по своему нормативному содержанию" статья 3, пункт 6 части первой статьи 108, части первая, вторая и пункт 1 части третьей статьи 109, статьи 112 и 115, пункт 4 части первой статьи 232 и части первая, вторая и четвертая статьи 256 УПК РСФСР. Таким образом, Конституционный Суд формально вышел за пределы обращений, вынеся решение по вопросу о проверке конституционности статей 3, 112 и 115 УПК РСФСР. В качестве обоснования такого решения Конституционный Суд указал следующее: "Оспариваемые заявителями полномочия суда по возбуждению уголовного дела закреплены в ряде норм уголовно-процессуального законодательства, вся совокупность которых, в силу единства их нормативного содержания, подлежит рассмотрению в данном деле... По смыслу части второй статьи 74 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации", [эти] нормативные положения оцениваются Конституционным Судом Российской Федерации в их объективной взаимосвязи, а также исходя из их места в системе норм, определяющих критерии разграничения основных уголовно-процессуальных функций" (абзацы первый и седьмой п. 2 мотивировочной части). Этот подход представляется более обоснованным с точки зрения предназначения Конституционного Суда. Часть вторая статьи 74 Закона о Конституционном Суде, обязывающая Конституционный Суд учитывать место оспариваемого акта в системе правовых актов в целом, исходит - и это прямо закреплено в тексте данной статьи - из того, что правовое регулирование представляет собой именно систему правил, каждое из которых находится в более или менее тесной зависимости от содержания других. По этой причине неконституционность того или иного регулирования зачастую является эффектом такой зависимости, а не качеством отдельно взятых норм, рассматриваемых вне их общего контекста. Конституционный Суд при проверке конституционности правовых актов и их отдельных положений обязан обеспечивать верховенство и прямое действие Конституции (абзац первый и п. 1, 3 и 3.1 части первой ст. 3 Закона о Конституционном Суде). Понимание компетенции Конституционного Суда как целостной системы его полномочий и целей деятельности обязывает Конституционный Суд давать оценку не только тем положениям правовых актов, которые формально указаны в обращении в соответствии с пунктом 9 части второй статьи 37 Закона о Конституционном Суде, но и тем, которые находятся с ними в неразрывной содержательной и логической взаимосвязи, образуя единое нормативное целое. При этом критерием наличия такой связи является невозможность проверки конституционности оспариваемых правовых актов или их отдельных положений в отрыве от других актов (положений). Соответствующее правомочие Конституционного Суда необходимо закрепить в статье 74 Закона о Конституционном Суде.

2.2 Качество процедурной легальности решений Конституционного Суда Российской Федерации

1. Требование выбора надлежащей  организационной формы конституционного судопроизводства. В соответствии со статьей 20 Закона о Конституционном Суде Конституционный Суд рассматривает и разрешает дела в заседаниях Конституционного Суда с проведением слушаний, а в случаях и порядке, установленных статьей 47.1 Закона о Конституционном Суде, также без проведения слушаний.

Ныне действующая редакция статьи 20 Закона о Конституционном Суде, таким образом, принципиально изменила ранее применявшийся подход к определению организационных форм конституционного судопроизводства. Ранее такими формами являлись пленарное заседание Конституционного Суда и заседания палат Конституционного Суда, причем статьи 21 и 22 Закона о Конституционном Суде предусматривали четкое разграничение этих форм в зависимости от содержания рассматриваемых Конституционным Судом вопросов. В настоящее же время формы конституционного судопроизводства выделяются в зависимости от того, является ли это производство устным (когда дело рассматривается в заседании с проведением слушаний) или письменным (когда дело рассматривается в заседании без проведения слушаний).

Сравнительный анализ содержания первоначальной и нынешней редакций названных положений Закона о Конституционном Суде позволяет прийти к выводу о том, что задача правильного выбора Конституционным Судом организационной формы конституционного судопроизводства существенно усложнилась. Причина этого заключается в том, что некоторые положения статьи 47.1 Закона о Конституционном Суде, которой урегулированы основания и условия разрешения Конституционным Судом дел без проведения слушания, не отличаются должной степенью определенности. В связи с этим необходимо заострить внимание на двух моментах.

Во-первых, сама возможность разрешения Конституционным Судом дел в порядке письменного судопроизводства сформулирована диспозитивно: согласно части первой статьи 47.1 Закона о Конституционном Суде, Конституционный Суд при наличии предусмотренных данной частью условий может (но не должен!) рассматривать и разрешать нормоконтрольные дела без проведения слушания, даже если для этого наступили все эти условия. Это означает, что Конституционный Суд наделяется неограниченной свободой усмотрения при решении данного вопроса, что нельзя признать оправданным (в этой ситуации сама идея выделения различных форм конституционного судопроизводства в значительной степени утрачивает свой смысл).

Во-вторых, существенную проблему представляет собой выяснение того, являются ли вновь оспоренные в Конституционном Суде правоположения аналогичными тем нормам, которые ранее были признаны не соответствующими Конституции РФ постановлением Конституционного Суда, сохраняющим силу. В Определении от 6 декабря 2001 года N 249-О (абзацы первый и второй п. 5 мотивировочной части) Конституционный Суд сформулировал правовую позицию, согласно которой само содержание решений Конституционного Суда, сформулированные в них правовые позиции служат критерием для установления того, воспроизводится ли в тех или иных нормах положение, признанное неконституционным, являются ли данные нормы такими же либо основанными на этом положении и, следовательно, насколько они тождественны, аналогичны, идентичны или подобны, чтобы рассматривать их в качестве воспроизводящих положения, признанные неконституционными, или являющихся такими же, исходя из оценки аналогичности (идентичности) соответствующих норм с использованием известных методов толкования - телеологического, систематического, исторического, логического и др. Из этой правовой позиции следует, что вопрос об аналогичности норм применительно к деятельности Конституционного Суда решается в каждом конкретном случае индивидуально. Таким образом, сами условия рассмотрения дел в порядке письменного конституционного судопроизводства сформулированы так, что Конституционный Суд самостоятельно определяет наличие или отсутствие этих условий.

Важно подчеркнуть, что рассматриваемый вопрос имеет не только теоретическое значение в плане оценки качества правовых конструкций, примененных в Законе о Конституционном Суде. Выбор Конституционным Судом одной из предусмотренных Законом о Конституционном Суде организационных форм конституционного судопроизводства имеет прямое влияние на момент вступления в силу принимаемого по соответствующему делу решения Конституционного Суда: согласно части первой статьи 79 Закона о Конституционном Суде, решение Конституционного Суда, вынесенное по итогам рассмотрения дела, назначенного к слушанию в заседании, вступает в силу немедленно после его провозглашения, в то время как его постановление, принятое в порядке, предусмотренном статьей 47.1 Закона о Конституционном Суде, вступает в силу со дня его опубликования в соответствии со статьей 78 этого же Закона. Таким образом, ошибочное определение Конституционным Судом формы судопроизводства неизбежно влечет и ошибку в определении пределов действия решений Конституционного Суда во времени, что, в свою очередь, влечет неопределенность положения тех субъектов правоотношений, чей статус затрагивается нормами, по поводу которых приняты эти решения.

2. Требование соблюдения порядка  объявления решения Конституционного  Суда. Процесс объявления решений  Конституционного Суда урегулирован положениями статей 77, 78 и части первой статьи 79 Закона о Конституционном Суде и включает в себя целый ряд элементов, набор которых может существенно различаться в зависимости от вида и иных особенностей решения. Тщательный анализ этих законоположений позволяет выявить в них значительное число дефектов. Представляется, однако, что наиболее принципиальное значение в связи с этим имеет подход законодателя к определению времени вступления решений Конституционного Суда в силу.

Согласно части первой статьи 79 Закона о Конституционном Суде, решение Конституционного Суда, вынесенное по итогам рассмотрения дела, назначенного к слушанию в заседании Конституционного Суда, вступает в силу немедленно после его провозглашения.

Законоположение о вступлении решений Конституционного Суда в силу с момента их провозглашения неоднократно подвергалось обоснованной критике. Так, в литературе обращается внимание на то, что это предписание связывает вступление решений Конституционного Суда в силу именно с их провозглашением, а не опубликованием, в результате чего эти решения по общему правилу вступают в силу до того, как субъектам права будет обеспечена реальная возможность ознакомления с ними16. Изменения, внесенные в Закон о Конституционном Суде в результате принятия Федерального конституционного закона от 3 ноября 2010 года N 7-ФКЗ, ввели новое регулирование момента вступления решений Конституционного Суда в силу, которое дифференцируется в зависимости от видов решений и процедурных особенностей их принятия. Однако исходное правило, в соответствии с которым решение Конституционного Суда вступает в силу немедленно после его провозглашения, осталось неизменным - с той лишь разницей, что оно теперь распространяется лишь на те решения Конституционного Суда, которые выносятся по итогам рассмотрения дела, назначенного к слушанию в его заседании. Следовательно, эти решения приобретают силу заведомо до того, как их содержание становится известным широкому кругу субъектов права.