Особенности правового статуса беженцев и вынужденных переселенцев

     Одним из основных прав человека является право  возвращения в отечественное  государство и проживания в нем. Этому праву соответствует обязанность государства разрешить въезд и поселение гражданина. Международный пакт о гражданских и политических правах 1966 г. предусматривает, что «никто не может быть произвольно лишен права на въезд в свою собственную страну» (ч. 4 ст. 12). Конституция РФ закрепила право гражданина «беспрепятственно возвращаться в Российскую Федерацию» (ч. 2 ст. 27). Не может быть произвольно выслан и иностранец, законно проживающий на территории какого-либо государства, говорится в Протоколе № 7 (1984 г.) к Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод⁸.

     Контроль  за соблюдением прав беженцев осуществляется Управлением Верховного комиссара  ООН по делам беженцев, устав которого был утвержден Генеральной Ассамблеей ООН в 1950 г.

     19 февраля 1993 г. была принята  первая редакция Закона Российской Федерации «О беженцах» N 4528-1, который вступил в силу 20 марта 1993 г. Закон должен был закрепить в российском законодательстве основные положения Конвенции ООН 1951 г. и Протокола 1967 г., касающихся статуса беженцев, к которым Россия присоединилась 13 ноября 1992 г. без каких-либо оговорок и ограничений.

     Проанализировав определения понятия «беженец», данные в первой и последней редакциях  Закона «О беженцах», а также содержащиеся в Конвенции ООН 1951 г. и Протоколе 1967 г., нетрудно заметить различия. Несмотря на то, что соответствие положения беженца определению Конвенции является достаточным условием для предоставления убежища, государства могут предоставлять убежище и по другим основаниям, например, по гуманитарным соображениям.

     Определение беженца в Законе «О беженцах», в  отличие от конвенционного не содержит субъективного элемента. Лицо, желающее получить искомый статус беженца, должно сослаться на совершение против него насилия или наличие реальной опасности подвергнуться насилию, а не демонстрировать свое отношение к этим обстоятельствам.

     Другое  отличие конвенционного определения  состоит в том, что согласно Закону «О беженцах» лицо должно покинуть место своего постоянного жительства или просто иметь намерение это  сделать. Конвенция, напротив, исходит из того, что лицо, уже находящееся вне государства гражданства, не может или не желает пользоваться его защитой.

     Таким образом, применяются совершенно различные  критерии: отношение лица в первом случае к проживанию на своем постоянном месте жительства, во втором - к защите государства за его пределами.⁹ 

      Глава 2.

     Понятие «вынужденный переселенец». Признание лица

     вынужденным переселенцем 

     Распад  Советского Союза и превращение  граждан единой страны в жителей  независимых государств, вызванные этим миграционные процессы и потребность обеспечить правовую защиту граждан одной страны - бывшей союзной республики - на территории другой обусловили заключение Российской Федерацией с некоторыми государствами СНГ и Балтии наряду с договорами о правовой помощи и правовых отношениях по гражданским, семейным и уголовным делам ряда других соглашений, в том числе:

     1) о регулировании процесса переселения  и защите прав переселенцев,

     2) о правовом статусе российских  граждан, постоянно проживающих на территории другой страны - бывшей союзной республики, и граждан этой страны, постоянно проживающих на территории РФ;

     3) по вопросам гражданства.

     Переселенец - это лицо, добровольно покидающее страну своего проживания и переезжающее в другую страну. Россия заключила с Азербайджаном, Арменией, Белоруссией, Казахстаном, Киргизией, Туркменистаном, а также с Латвией соглашения, регулирующие не только процесс переселения, но и вопросы защиты прав переселенцев, в том числе имущественных. Так, в Соглашении с Казахстаном, вступившем в силу в 1999 г., предусмотрено право переселенца на вывоз движимого имущества с учетом ограничений, относящихся к вывозу культурных ценностей.

     Гражданско-правовые споры в отношении имущества, находящегося на территории государства  выезда, между переселенцами и членами их семей, с одной стороны, и заинтересованными лицами - с другой, решаются в судебном порядке на территории государства выезда и в соответствии с его законодательством и упомянутыми соглашениями.

     Применяется также категория «вынужденные переселенцы». Закон РФ от 19 февраля 1993 г. «О вынужденных переселенцах» именует вынужденным переселенцем гражданина РФ, покинувшего место жительства вследствие совершенного в отношении него или членов его семьи насилия или преследования в иных формах либо вследствие реальной опасности подвергнуться преследованию по признаку расовой или национальной принадлежности, вероисповедания, языка, а также по признаку принадлежности к определенной социальной группе или политических убеждений, ставших поводами для проведения враждебных кампаний в отношении конкретного лица или группы лиц, массовых нарушений общественного порядка.

     При наличии обстоятельств, предусмотренных  этим определением, вынужденным переселенцем признается гражданин РФ, вынужденный покинуть: 1) место жительства на территории иностранного государства и прибывший на территорию РФ; 2) место жительства на территории одного субъекта РФ и прибывший на территорию другого. Закон относит к вынужденным переселенцам также иностранного гражданина и лицо без гражданства, постоянно проживающих на законных основаниях на территории Российской Федерации, изменивших место жительства в пределах этой территории по указанным обстоятельствам (ст. 1 Закона о вынужденных переселенцах).

     Вынужденным переселенцем не может быть признано лицо:

     1) совершившее преступление против  мира, человечности или другое  тяжкое преступление, признаваемое  таковым законодательством Российской  Федерации;

     2) не обратившееся без уважительных  причин с ходатайством о признании  его вынужденным переселенцем в течение двенадцати месяцев со дня выбытия с места жительства либо в течение одного месяца со дня утраты статуса беженца в связи с приобретением гражданства Российской Федерации;

     3) покинувшее место жительства  по экономическим причинам либо вследствие голода, эпидемии или чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера.

     Лицо, покинувшее место жительства вследствие совершенного в отношении него или  членов его семьи насилия или  преследования в иных формах либо вследствие реальной опасности подвергнуться преследованию по признаку расовой или национальной принадлежности, вероисповедания, языка, а также по признаку принадлежности к определенной социальной группе или политических убеждений, ставших поводами для проведения враждебных кампаний в отношении конкретного лица или группы лиц, массовых нарушений общественного порядка и претендующее на признание его вынужденным переселенцем, должно лично или через уполномоченного представителя обратиться с ходатайством о признании его вынужденным переселенцем в территориальный орган федерального органа исполнительной власти, уполномоченного на осуществление функций по контролю и надзору в сфере миграции, по месту своего нового пребывания¹⁰.

     Лицо, претендующее на признание его вынужденным  переселенцем, вправе до оставления места жительства обратиться с ходатайством в федеральный орган исполнительной власти, уполномоченный на осуществление функций по контролю и надзору в сфере миграции, или его территориальный орган по месту предполагаемого переселения либо в дипломатическое представительство или консульское учреждение Российской Федерации в государстве своего пребывания для направления данного ходатайства в федеральный орган исполнительной власти, уполномоченный на осуществление функций по контролю и надзору в сфере миграции, или его территориальный орган по месту предполагаемого переселения.

     Решение о регистрации ходатайства принимается  территориальным органом федерального органа исполнительной власти, уполномоченного  на осуществление функций по контролю и надзору в сфере миграции, в течение трех дней со дня поступления ходатайства.

     При экстренном массовом прибытии на территорию Российской Федерации вынужденных  переселенцев прием данных лиц производится в порядке, определяемом постановлением Правительства Российской Федерации. Регистрация ходатайств этих лиц осуществляется незамедлительно.

     При положительном решении вопроса  о регистрации ходатайства каждому  лицу, претендующему на признание  вынужденным переселенцем, выдается или направляется свидетельство о регистрации его ходатайства.

     Сведения  о прибывших членах семьи, не достигших  возраста восемнадцати лет, заносятся  в свидетельство одного из родителей. Форма свидетельства и порядок его выдачи определяются уполномоченным федеральным органом исполнительной власти.

     В случае, если лицу, претендующему на признание его вынужденным переселенцем, отказано в регистрации ходатайства, в течение пяти дней со дня принятия решения ему выдается или направляется уведомление в письменной форме  с указанием причин отказа и порядка обжалования принятого решения.

     Признание лица вынужденным переселенцем осуществляется в соответствии с Законом «О вынужденных  переселенцах».

     Решение о признании лица вынужденным  переселенцем принимается соответствующим  территориальным органом федерального органа исполнительной власти, уполномоченного на осуществление функций по контролю и надзору в сфере миграции, в течение трех месяцев со дня регистрации ходатайства независимо от возможности лица самостоятельно обустроиться в данной местности.

     Территориальный орган федерального органа исполнительной власти, уполномоченного на осуществление  функций по контролю и надзору  в сфере миграции, в течение  пяти дней со дня принятия решения  выдает или направляет уведомление  в письменной форме о результатах рассмотрения ходатайства.

     В случаях, когда обстоятельства дела не требуют дополнительного разбирательства, решение принимается в более  короткие сроки.

     При необходимости территориальный  орган миграционной службы запрашивает  от заявителя дополнительные материалы, делает запросы в компетентные органы для проверки представленных документов, достоверности сведений, сообщенных заявителем о себе и членах семьи.

     Решение о признании или об отказе в  признании лица вынужденным переселенцем принимает руководитель территориального органа миграционной службы или его заместитель. Это решение оформляется протоколом, который составляется в произвольной форме. Заявитель извещается о результатах рассмотрения его ходатайства в течение пяти рабочих дней.

     Форма удостоверения и порядок его выдачи утверждены Постановлением Правительства Российской Федерации от 22 февраля 1997 г. № 199 (в редакции Постановления от 20 июня 1997 г. № 764) «Об утверждении порядка выдачи и формы свидетельства о регистрации ходатайства о признании лица вынужденным переселенцем и удостоверения вынужденного переселенца»¹¹. В нем устанавливается, что выдача удостоверений осуществляется территориальным органом миграционной службы в день принятия им решения о признании лица вынужденным переселенцем.

     Российское законодательство, устанавливая норму, в соответствии с которой вынужденный мигрант не может быть возвращен против его воли в страну (беженец) либо на территорию (населенный пункт) (вынужденный переселенец), которую он покинул, исходит из признания принципов и норм международного права. Так, в соответствии со ст. 33 Конвенции о статусе беженцев 1951 года государства, участвующие в Конвенции, обязуются никоим образом не высылать или не возвращать беженцев на границу страны, где их жизни или свободе угрожает опасность вследствие их расы, религии, гражданства, принадлежности к определенной социальной группе или политических убеждений. При этом помимо невысылки признается необходимость взаимодействия и содействия государств в организации добровольного и индивидуального возвращения, в том числе с целью воссоединения семей.

     Законодатель  закрепляет право вынужденных переселенцев на обжалование в административном или судебном порядке решений  и действий органов государственной  власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, ущемляющих их права, предусмотренные законодательством Российской Федерации.

     Детально  вопросы обжалования решений  и действий органов государственной  власти, местного самоуправления и  должностных лиц в вышестоящий  орган или в суд регламентируются Законом Российской Федерации от 27 апреля 1993 г. № 4866-1 «Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан»¹².

     В соответствии с этим Законом каждый гражданин вправе обратиться с жалобой  в суд, если считает, что неправомерными действиями (решениями) государственных органов, органов местного самоуправления, учреждений, предприятий и их объединений, общественных объединений или должностных лиц, государственных служащих нарушены его права и свободы.