Оказание юридической помощи детям-сиротам

2.2. Гарантии жилищных прав детей-сирот

Федеральный закон от 29 февраля 2012 г. N 15-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части обеспечения жилыми помещениями детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей» существенно меняет содержание государственных гарантий по предоставлению таким гражданам жилых помещений. Решение этой социальной задачи вызывало многочисленные споры как в части определения уровня органов власти, которые должны нести соответствующие обязанности перед этой категорией граждан, так и в части оснований и условий обеспечения их жильем.

Долгое время центральной проблемой был вопрос о том, к чьим расходным обязательствам относится реализация указанной гарантии. В статье 57 Жилищного кодекса30 говорится о необходимости обеспечения детей-сирот жильем социального использования во внеочередном порядке, но одновременно она содержит норму о том, что такое жилье предоставляется по решению органа местного самоуправления. Неправильное толкование данной нормы привело к тому, что соответствующие обязанности через суды нередко возлагались именно на местный уровень, несмотря на то что в Федеральном законе от 21 декабря 1996 г. N 159-ФЗ «О дополнительных гарантиях по социальной поддержке детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей» было указано на отнесение расходных обязательств по обеспечению дополнительных гарантий этой категории граждан к региональному уровню. Точку в этом споре поставил Конституционный суд РФ, который в Определении от 5 февраля 2009 г. N 250-О-П по жалобе муниципального образования - городского округа город Чита на нарушение конституционных прав и свобод указал, что обеспечение детей-сирот жильем является государственным полномочием субъекта РФ и может быть возложено на органы местного самоуправления только с соблюдением установленного федеральным законом порядка наделения их соответствующими государственными полномочиями.

С учетом этой позиции сформулированы и новые подходы к решению жилищной проблемы сирот, реализация которых должна быть начата с 1 января текущего года. Прежде всего внесены изменения в Жилищный кодекс: исключена норма статьи 57 о внеочередном предоставлении детям-сиротам жилых помещений социального использования. Однако исключение детей-сирот из так называемых внеочередников не означает, что для получения жилья они должны стоять в общей очереди. Предоставление жилых помещений нуждающимся в них детям-сиротам должно быть обеспечено немедленно при наступлении обстоятельств, предусмотренных в законе, а именно достижении совершеннолетия, приобретении полной дееспособности до достижения совершеннолетия, завершении обучения в образовательных учреждениях профессионального образования, окончании военной службы по призыву либо отбывании наказания в исправительных учреждениях.

Самой главной новеллой в решении рассматриваемого вопроса стало то, что вместо жилья социального использования детям-сиротам должно быть предоставлено жилье, по статусу относящееся к специализированному жилищному фонду, предназначенному для решения жилищного вопроса именно этой категории граждан. В этих целях в раздел ЖК РФ о специализированном жилищном фонде включены нормы о жилых помещениях для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, лиц из числа детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, определяющие назначение таких жилых помещений и порядок их предоставления (ст. 109.1). Статья 103 ЖК РФ дополнена положением о недопустимости выселения детей-сирот из специализированных жилых помещений без предоставления других благоустроенных жилых помещений, которые должны находиться в границах соответствующего населенного пункта.31

Ключевые положения, составляющие содержание новых гарантий жилищных прав детей-сирот, изложены в новой редакции статьи 8 Закона N 159-ФЗ. Помимо изменения вида предоставляемых жилых помещений в ней появились другие значимые новеллы. В частности, существенно изменились основания для предоставления жилых помещений. Ранее обязанность выделения жилья возникала у органов власти в случае отсутствия у гражданина этой категории так называемого закрепленного жилого помещения. При такой ситуации дети-сироты после возвращения на прежние места своего проживания нередко оказывались фактически без защиты государства, так как формально имели «закрепленное» жилье, но фактически жить в нем не могли ввиду проживания в нем неблагополучных родственников или по другим причинам.

Новая редакция закона предлагает исключить такие ситуации и усилить гарантии жилищных прав сирот. Независимо от того, сохранилось ли за ними право на прежде занимаемое жилье, они вправе претендовать на жилое помещение специализированного жилищного фонда в случае, если их проживание в ранее занимаемых жилых помещениях признается невозможным. Федеральный закон прямо называет три таких случая:

1) проживание на любом законном  основании в таких жилых помещениях  лиц, лишенных родительских прав  либо страдающих тяжелой формой  хронических заболеваний, делающих  совместное проживание с ними  в одном жилом помещении невозможным;

2) непригодность или несоответствие  нормам и правилам жилых помещений;

3) несоответствие общей площади  жилых помещений учетным нормам.

Этот перечень не является исчерпывающим и может быть дополнен региональным законодательством.

Например, статья 4 Закона Брянской области от 29 декабря 2012 г. N 107-З «Об отдельных вопросах обеспечения дополнительных гарантий прав на имущество и жилое помещение детей-сирот, детей, оставшихся без попечения родителей, и лиц из их числа в Брянской области» относит к указанным обстоятельствам проживание в жилом помещении лиц, не являющихся членами семьи детей-сирот при отсутствии оснований для их выселения, а также членов семьи, больных хроническим алкоголизмом или наркоманией, страдающих психическим заболеванием и состоящих на учете в соответствующих учреждениях здравоохранения, в случае невозможности их выселения.

Законом Волгоградской области от 5 февраля 2013 г. N 5-ОД «Об обеспечении дополнительных гарантий прав на жилое помещение детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, лиц из числа детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, в Волгоградской области» в указанный перечень включены также лица, имеющие или имевшие судимость, подвергавшиеся уголовному преследованию за преступления против жизни и здоровья, свободы, чести и достоинства личности (за исключением незаконного помещения в психиатрический стационар, клеветы и оскорбления), половой неприкосновенности и половой свободы личности, против семьи и несовершеннолетних, здоровья населения и общественной нравственности, а также против общественной безопасности; признанные в установленном порядке недееспособными или ограниченными в дееспособности, а также имеющие неснятую или непогашенную судимость за тяжкие или особо тяжкие преступления. Признание невозможным проживание в указанных случаях осуществляется в порядке, который также должен быть установлен законодательством субъекта РФ.

Помимо этого региональным законодательством устанавливается порядок формирования списка граждан, которые подлежат обеспечению жилыми помещениями, в список они включаются по достижении 14 лет. Ответственными за обеспечение детей-сирот жилыми помещениями выступают органы исполнительной власти субъекта РФ, а специализированный жилищный фонд для указанных лиц формируется как государственный жилищный фонд, находящийся в собственности субъекта РФ. В случае наделения органов местного самоуправления указанным государственным полномочием, включая приобретение в муниципальную собственность жилых помещений для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, лиц из числа детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, на муниципальные образования как на собственников соответствующего жилищного фонда возлагается обязанность по содержанию этих помещений и управлению ими.

Принципиальным моментом в содержании новых гарантий жилищных прав сирот является обязанность органов власти по истечении пяти лет после предоставления специализированного жилого помещения переоформить имеющийся договор на договор социального найма. Препятствием могут быть обстоятельства, свидетельствующие о том, что сирота находится в трудной жизненной ситуации.

К таким обстоятельствам, например, в Волгоградской области указанным выше законом отнесены, в частности, следующие:

- неудовлетворительная адаптация  к самостоятельной жизни, в том  числе отсутствие постоянного  заработка, иного дохода в связи  с незанятостью трудовой деятельностью, совершение правонарушений;

- длительная болезнь, инвалидность, препятствующие добросовестному  исполнению обязанностей нанимателя, в том числе в связи с  нахождением в лечебном или  реабилитационном учреждении.

В целях оказания помощи субъектам РФ в реализации новых положений законодательства, введенных Законом N 15-ФЗ, Минобрнауки России разработаны рекомендации по организации работы по предоставлению жилых помещений детям-сиротам. В них указан следующий перечень обстоятельств, которые нужно определить в нормативных правовых актах субъекта РФ:

- порядок формирования специализированного  жилищного фонда для детей-сирот;

- порядок формирования списка  детей-сирот;

- перечень документов, представляемых  для включения в список лиц  указанной категории, подлежащих  обеспечению жилыми помещениями;

- дополнительные обстоятельства, при которых признается невозможным  проживание детей-сирот;

- порядок установления невозможности проживания детей-сирот в ранее занимаемых ими жилых помещениях, находящихся в их собственности либо в пользовании по договору социального найма;

- перечень обстоятельств, свидетельствующих  о необходимости оказания содействия  в преодолении трудной жизненной ситуации, и порядок их выявления;

- порядок обеспечения сохранности  жилых помещений нанимателями  или членами семей нанимателей  по договорам социального найма  либо собственниками которых  являются дети-сироты и порядок  подготовки жилых помещений к  заселению указанными лицами.

Следует обратить внимание, что закон не допускает замены предусмотренной им гарантии в виде обеспечения детей-сирот специализированным жильем другими способами решения жилищной проблемы, например предоставлением им субсидии на приобретение или строительство жилого помещения, предоставлением жилого помещения в безвозмездное пользование или по договору социального найма. В то же время субъекты РФ в рамках имеющихся полномочий и исполняемых расходных обязательств могут установить дополнительные гарантии для данной категории граждан, например предоставление жилых помещений по нормам площади, превышающим установленные для предоставления жилых помещений соответствующего жилищного фонда; льготы (субсидии) на оплату жилого помещения и коммунальных услуг; проведение ремонта жилого помещения.

Такие дополнительные гарантии предусмотрены, например, в Воронежской области, где дети-сироты имеют право на однократное получение средств из областного бюджета на проведение ремонта жилых помещений. Другим примером может быть Новосибирская область, предоставляющая компенсации арендной платы за наем жилого помещения лицам из числа детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей.

Очевидно, что отсутствие такого критерия, как возраст или учет в качестве лица, имеющего соответствующее право, может привести и приводило на практике к возникновению требований о предоставлении жилья со стороны граждан, бывших детьми-сиротами, но давно ставших взрослыми и никогда прежде не заявлявших о своих правах на жилье. В этой связи определенный интерес представляет судебная практика по разрешению подобных ситуаций.

Например, суды общей юрисдикции Приморского края, Челябинской области, Калужской области и некоторых других регионов отказали в удовлетворении требований о льготном предоставлении жилых помещений гражданам, заявившим эти требования через несколько лет после достижения 23-летнего возраста. При этом суды обратили внимание именно на то, что указанные граждане не были до достижения этого возраста поставлены на учет нуждающихся в жилых помещениях и, следовательно, утратили право на государственную гарантию.

В части решений высших судебных инстанций по данному вопросу следует учесть позицию Верховного суда РФ по заявлению прокурора Республики Хакасия, оспорившего пункт 1 Положения о предоставлении жилых помещений детям-сиротам, детям, оставшимся без родителей, а также лицам из их числа в возрасте до 23 лет, утвержденного постановлением Правительства Республики Хакасия, как противоречащий федеральному законодательству. Оспоренная норма определяет порядок предоставления жилых помещений за счет средств республиканского бюджета детям-сиротам также после достижения ими 23 лет, если они состояли в очереди на получение жилых помещений и соответствующее право возникло у них после 1 января 2005 года, но не было своевременно реализовано. Суд признал недействующей оспоренную прокурором норму в части слов «после 1 января 2005 года», поскольку она сужает круг лиц, имеющих право на получение жилых помещений в соответствии с Федеральным законом от 21 декабря 1996 г. N 159-ФЗ. При этом, как видим, условие об обязательности учета этой категории граждан в очереди не оспаривалось.

Безусловно, во всех указанных случаях речь идет не об общей очереди граждан, нуждающихся в жилье, а об учете именно детей-сирот. Смысл такого учета - зафиксировать наличие права гражданина на предоставление ему дополнительной государственной гарантии жилищных прав по сравнению с гарантиями, общими для всех граждан. Полагаем, что из этого можно исходить при возникновении спорных вопросов о том, в отношении каких граждан из указанной категории новый закон имеет обратную силу. Хотя, конечно, каждый случай по-своему уникален. В частности, должны оцениваться и обстоятельства, связанные с причинами отсутствия учета конкретного гражданина, если он имел соответствующее право (например, ему было необоснованно отказано в учете либо при наличии обращения не принято решение об учете).