Общие принципы организации местного самоуправления

      «Глава  муниципального образования и иные выборные должностные лица местного самоуправления наделяются собственной  компетенцией по решению вопросов местного значения в соответствии с уставом муниципального образования. Согласно уставу муниципального образования избранный населением глава муниципального образования может быть наделен правом входить в состав представительного органа местного самоуправления, председательствовать на заседаниях представительного органа местного самоуправления.»

      Тем не менее, принципы рациональной организации  труда по управлению требуют, чтобы  каждый орган был наделен компетенцией, отличающей его действия от действий любого другого органа местного самоуправления.

      Согласно  Закону органы местного самоуправления наделяются собственной компетенцией в решении вопросов местного значения в соответствии с уставом данного  муниципального образования. Собственная компетенция - это относительно постоянные, устойчивые полномочия, отраженные в базовом документе местного самоуправления. Ее изменение возможно на основе изменения устава. В то же время изменения компетенции в уставе могут быть вызваны федеральными законами и законами субъектов Федерации. Впрочем, речь может идти не только о вопросах местного значения, но и об отдельных государственных полномочиях, которыми наделяются органы местного самоуправления. Если в Законе о передаче полномочия муниципальному образованию речь идет о конкретном органе, которому поручается осуществление этого полномочия, значение устава не столь велико, как в случае с решением вопросов местного значения. В последнем случае именно устав может определять, какой конкретно орган решает эти вопросы. При передаче государственных полномочий с фиксированным органом-исполнителем в уставе воспроизводится поручение данному органу.

      Согласно  пункта 5 статьи 14 Закона органы местного самоуправления не входят в систему  органов государственной власти.. Этот пункт воспроизводят одно из положений ст.12 Конституции Российской Федерации. То, что органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти, означает, что местное самоуправление отделяется от государственной власти с точки зрения структурно-организационной. Формирование органов местного самоуправления - дело самого населения соответствующего города, села, поселка, района или иного муниципального образования. Одни из этих органов могут быть непосредственно избраны населением, другие - сформированы этими выборными органами. Но при всех условиях они не могут назначаться или лишаться своих полномочий «сверху», их состав не должен согласовываться с государственными властными структурами.

      Будучи  сформированы «снизу», т.е. населением , органы местного самоуправления не находятся в отношениях подчиненности с органами государственной власти и не обязаны выполнять их директивные предписания, если те выходят за пределы полномочий, предоставленных данным органам государственной власти. При этом важно иметь в виду, что формула «не входят в систему органов государственной власти» отнюдь не означает функционального обособления обеих групп органов. Органы местного самоуправления находятся в системе государственно-властных отношений. Само их создание и важнейшие полномочия определены актами органов государственной власти - федеральных и субъектов Федерации. Они действуют в русле общегосударственной политики - экономической, социальной, экологической, политики в области культуры, образования, здравоохранения и др. Взаимодействие с органами государственной власти также может заключаться в том, что органы местного самоуправления могут наделяться отдельными государственными полномочиями, участвовать в реализации государственных программ.

      Хотя по общему смыслу ст.12 Конституции Российской Федерации органы местного самоуправления не являются органами государственной власти, их статус нельзя приравнивать к статусу общественных организаций. Субъекты местного самоуправления - в значительной степени корпорации публичного права, обладающие властными полномочиями по отношению к гражданам, учреждениям, предприятиям и организациям. И все же Конституция Российской Федерации и Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления» различают функции тех и других органов. С целью гарантировать органам местного самоуправления особый статус, защитить их от попыток подмены со стороны государственных органов в комментируемой статье указывается, что осуществление местного самоуправления органами государственной власти и государственными должностными лицами не допускается.

      Сферы взаимодействия органов и должностных  лиц местного самоуправления прямо  зависит от данных им полномочий. Согласно пункта 3 статьи 14 Закона органы местного самоуправления наделяются в соответствии с уставами муниципальных образований собственной компетенцией в решении вопросов местного значения.

      Таким образом, определены вопросы исключительного  ведения представительных органов  местного самоуправления, то есть такие  вопросы, которые вправе решать только представительные органы и никакие иные. Это гарантирует ведущую роль представительных органов во всей системе органов местного самоуправления.

      Во-первых, только представительные органы вправе принимать общеобязательные правила по предметам ведения муниципального образования. Это, так сказать, свои, «местные законы», которые могут быть адресованы и гражданам, и общественным объединениям, и предприятиям, учреждениям и организациям.

      Во-вторых, исключительно представительные органы утверждают местный бюджет и отчет о его исполнении. Иными словами, они определяют возможности для решения всех вопросов, требующих затрат, определяют доходы и расходы, финансовую базу деятельности всех органов муниципалитета.

      В-третьих, они определяют основные направления развития в различных сферах и отраслях муниципальной деятельности - социально-бытового обслуживания населения, коммунального хозяйства, жилищного строительства, использования земель и т.д.

      В-четвертых, установление местных налогов и  сборов тоже относится к исключительному ведению представительных органов, поскольку непосредственно затрагивает материальные, то есть наиболее существенные, интересы избирателей и связывает их с интересами всего местного сообщества.

      В-пятых, поскольку муниципальная собственность составляет экономическую основу местного самоуправления, представительный орган не может стоять в стороне от управления ею. Однако прямое командование этой собственностью, решение вопросов оперативного распоряжения ее объектами - дело администрации, исполнительных органов. Представительный же орган призван согласно Закона выполнять более важную, стратегическую функцию: он устанавливает порядок управления и распоряжения муниципальной собственностью, в соответствии с которым строят свою деятельность все другие органы местного самоуправления и их должностные лица.

      В-шестых, представительный орган, не будучи ограничен  принципом разделения властей, контролирует деятельность других органов местного самоуправления и должностных лиц, предусмотренных уставами муниципальных образований. Это касается как органов и должностных лиц, избранных населением, так и тех, которые избраны или назначены самим представительным органом. Осуществление контроля дает возможность добиваться исполнения принимаемых представительным органом решений, следить за законностью действий других органов местного самоуправления.

      Перечисленные шесть полномочий представительных органов - это минимальный, но не исчерпывающий  перечень их прав и обязанностей, установленный  на федеральном уровне.

      Но  кроме этих исключительных полномочий к ведению муниципалитета отнесено: образование внебюджетных и валютных фондов, утверждение положений о  них, определение порядка выпуска  муниципальных займов, получения  и выдачи кредитов, создание муниципальных банков и иных финансово-кредитных учреждений, регулирование в соответствии с законодательством цен и тарифов на товары и услуги, производимые и оказываемые муниципальными предприятиями, и иные полномочия - числом свыше двадцати, использование которых безусловно ставит муниципалитет в положение органа, определяющего экономические и социальные основы жизни города. Некоторые из этих полномочий муниципалитет вправе передавать мэру. Точно так же, как по представлению мэра муниципалитет может решать отдельные вопросы, отнесенные к ведению мэрии. Создается гибкая система разделения труда, учитывающая реальные условия жизни городского организма.

      «Органы местного самоуправления и должностные  лица местного самоуправления по вопросам своего ведения принимают (издают) правовые акты. Наименование и виды правовых актов органов местного самоуправления, выборных и других должностных лиц местного самоуправления, полномочия по изданию указанных актов, порядок их принятия и вступления в силу определяются уставом муниципального образования в соответствии с законами субъектов Российской Федерации.»

      Что касается наименования актов представительных органов, тут наблюдается относительное  единство. В большинстве случаев  в законах и уставах они  именуются решениями и постановлениями. Кроме того, в ряду актов представительных органов называются резолюции, заявления, обращения (руководитель представительного органа издает по вопросам организации работы представительного органа распоряжения). Глава муниципального образования, главы администраций издают согласно большинству законов и уставов постановления и распоряжения, руководители структурных подразделений - приказы (в некоторых уставах добавляются правила и инструкции).

      Существует  четкое различие между актами нормативными, устанавливающими общеобязательные правила более или менее длительного действия, и ненормативными - правоприменительными, индивидуальными. Причем в одном законе нормативные акты представительных органов называются решениями, ненормативные - постановлениями, а в другом - наоборот. Что касается актов глав муниципальных образований и глав администраций, то здесь относительное единство: нормативные акты называются постановлениями, ненормативные - распоряжениями.

      На  основе анализа законов и особенно уставов ряда муниципальных образований можно сделать вывод о соотношении актов представительных органов, глав муниципальных образований и глав администраций, о юридической силе этих актов. В одном случае (законы Воронежской и Омской областей) устанавливается, что правовые акты местной администрации не могут противоречить актам, принятым соответствующим представительным органом. В другом (Устав г. Хабаровска) определяется, что акты главы муниципального образования (он же глава администрации) издаются в соответствии с решениями представительного органа. В третьем (г. Ярославль) указывается, что акты главы муниципального образования (он же глава администрации - мэрии) издаются только во исполнение законов Российской Федерации, указов Президента Российской Федерации, постановлений Правительства Российской Федерации и законов субъекта Федерации. Но вместе с тем этот глава руководит администрацией, выполняющей исполнительно-распорядительные функции по предметам ведения муниципального образования. В конечном счете получается, что акты представительных органов обладают большей юридической силой, чем акты глав муниципальных образований и глав администраций. При этом у представительных органов нет права отмены актов глав муниципальных образований и глав администраций. Таким образом, на соотношение актов органов местного самоуправления в какой-то мере проецируется соотношение актов органов государственной власти на федеральном уровне и на уровне субъектов Федерации.

      Решения подписываются председателем представительного  органа там, где глава муниципального образования не входит в состав представительного органа или где глава вообще не избирается. В этом случае решение вступает в силу после подписания. Однако законом и уставом может быть установлено право главы муниципального образования или главы администрации (там, где нет главы муниципального образования) возвратить решение для повторного рассмотрения представительным органом. Законы некоторых субъектов Российской Федерации различают это право и право отклонения правовых актов, принятых представительным органом (право вето), главой муниципального образования или главой администрации.

      Вводя право главы муниципального образования  или местной администрации возвращать акты представительного органа для  повторного рассмотрения, законы субъектов  Российской Федерации и уставы муниципальных образований по сути воспроизводят на уровне местного самоуправления элементы системы «сдержек и противовесов», характерные для федерального уровня и уровня субъектов Федерации, где действует принцип разделения властей. От установления этого местного права вето вполне можно было отказаться, если иметь в виду возможность судебной и прокурорской защиты законности принимаемых представительными органами решений. Но речь идет о праве опротестовывать решения, так сказать, «незрелые», необоснованные с экономической точки зрения. И тут содержание права местного вето оказывается более объемным, чем аналогичное право на более высоких уровнях.