Конфликты в государственно-административной сфере

б). Борьба за долю ведомства (организации) в бюджете. Как подчеркивают теоретики и практики государственного управления, авторитет и вес того или иного ведомства в государственном секторе зависят именно от доли средств, которую оно контролирует.

в). Противоречия между органами, выполняющими координирующие функции (например, министерством экономики) и отраслевыми министерствами (например, министерствами электронной промышленности, приборостроения и т.п.). (Как правило, наличие подобных конфликтов тщательно скрывается. Внутрикорпоративные связи вообще мало афишируются и почти не становятся достоянием общественности.)

Разновидностью вышеописанных, но при этом довольно специфическим видом противоречий, являются межуровневые конфликты, т.е. конфликты между центральными региональными и местными органами государственного управления. В основе таких конфликтов, различающихся как по масштабам, так и по остроте  проявлений, лежат прежде всего специфические интересы населения отдельных   территорий. Территориальная и физическая разобщенность органов управления ситмулирует противоречия в подходах к реализации решений как общегосударственного масштаба (на местах не всегда верно понимают мотивы их принятия), так и  местного значения ( "наверху" нередко плохо учитывают местную специфику). Важным источником обострения напряженности в отношениях между органами власти разных уровней способны стать умонастроения соответствующих слоев бюрократии. Представители нижестоящих структур нередко оказываются в весьма незавидном положении: с ними мало консультируются даже по делам территорий, не всегда уведомляют о готовящихся решениях и вообще как бы поглядывают на них сверху вниз. Это создает дополнительные источники напряжения, зачастую усугубляющие противоречия между центральными и местными органами.

При урегулировании межуровневых противоречий огромную роль может сыграть достижение оптимальной степени иерархического соподчинения государственных органов. И действительно, если неоправданное усиление полномочий нижестоящих органов провоцирует разночтения в использовании законов и распоряжений верхов (вплоть до их неадекватного применения), более того местные традиции и интересы пытаются доминировать в решении общегосударственных вопросов, то и чрезмерное возвышение центра создает не меньше проблем: местные особенности могут слабо или вообще не учитываться при решении конкретных вопросов даже тогда, когда это необходимо. Лучший способ урегулирования конфликтов рассматриваемого типа - упорядочение двусторонних связей, постоянное уточнение взаимных полномочий в соответствии со спецификой условий в каждый конкретный момент (что требует корректировки законов и даже положений Конституции) , налаживание бесперебойной информации, в т.ч. обеспечение сторон всеми необходимыми для принятия решений сведениями.

Внутриорганизационные конфликты в государственных учреждениях по своей природе мало чем отличаются от аналогичных конфликтов в организациях частного - сектора. В качестве основных разновидностей данного типа конкурентного взаимодействия можно выделить конфликты: а) между структурными звеньями и организацией в целом; б) между отдельными - в том числе линейными и функциональными, иерархически подчиненными и не находящимися в вертикальном соподчинении - подразделениями, ролевыми и фактическими свойствами субъектов управления.

Как можно заметить, главной причиной столкновения сторон здесь выступают различия в целях разнообразных - в т.ч. и организационно неоформленных - групп. Даже у одной и той же организации могут одновременно существовать несколько целевых устремлений, способных создавать напряженность в отношениях ее структурных компонентов. Так, например, сегодня в России любая военная часть должна не только сохранять боеготовность и воспитывать личный состав, но и, учитывая экономическую ситуацию, бороться за свое материальное благополучие (нередко противозаконными средствами). Понятно, что эти не всегда легко совместимые цели приводят к реальной разбалансировке статусов подразделений, отвечающих за реализацию той или иной задачи. Таким образом, помимо "естественных" противоречий, вызванных конкуренцией отдельных структурных единиц, к примеру, за ресурсы и полномочия внутри организации, здесь появляются и конфликты между теми или иными ее составными частями и организацией в целом.

За дивергенцией целей организации явственно просматриваются и различия в мотивации групп служащих (в т.ч. должностных лиц). Подобные различия, порождая так наз. аппетенционно-аверсионные конфликты, способны конструировать такие формы поведения служащих, которые, порой, весьма далеко уводят их от первоначального восприятия причин спора (10, с. 155). В конечном счете здесь проявляется тот факт, что соображения, по которым люди поступают на государственную службу, далеко не одинаковы. Одних привлекает служебное продвижение, других - стабильность денежного вознаграждения, третьих - престиж, четвертых же - возможность корыстного использования служебных полномочий. Так или иначе, но как только речь заходит о групповых или индивидуальных мотивациях, даже незначительный повод для столкновения в состоянии перерасти в конкуренцию ценностей, определяющих понимание сторонами целей нахождения в данной организации. При этом люди могут не только конфликтовать между собой по поводу приоритетов в понимании служебного долга или оспаривать цели отдельных подразделений, но и выражать несогласие с характером деятельности всей организации и даже государства в целом.

Весьма своеобразный оттенок в конкуренцию целей привносят и отношения линейных и функциональных (штабных) подразделений организации. Конфликт между представителями администрации и специалистами (в области финансового учета, управления персоналом и т.п.) обусловлен стремлением каждой из сторон обеспечить себе решающее влияние при принятии принципиальных для организации решений. Как одни, так и другие вечно обвиняют контрагентов в узости мышления, неспособности профессионально ставить задачи развития организации, недисциплинированности, диктате и других грехах, свидетельствующих на деле лишь о том, что должностные руководители обоих подразделений пытаются усилить свою самостоятельность в рамках целого.

Следует иметь в виду, что во многих ведомствах разрастание управленческой бюрократии чаще всего обусловлено увеличением служб, где заняты специалисты, причем в ряде случаев на эти службы возлагается руководство соответствующими подразделениями в масштабе всего ведомства. Понятно, что такое количественное и функциональное расширение штабных структур ведет к фактическому ограничению прерогатив линейных руководителей, интенсифицируя трения между двумя типами подразделений. Усиление напряженности в их отношениях возникает, однако, и в том случае, если общее руководство за разрастающимися службами специалистов возлагается на администрацию, чему в немалой степени способствует явная перегрузка линейных руководителей.

По мнению многих ученых, преодолеть наиболее разрушительные последствия дивергенции целей, усилить совместимость групповых устремлений с целями всей организации можно за счет использования объединительных потенций руководителей или соответствующих коллегиальных органов (комиссий, комитетов, связанных групп). Так, например, Р.Ликкерт считает, что руководящие структуры, выполняя "функцию соединительной оси", способны де-факто объединить разноречивые интенции конкурентов, т.е. совместить дифференциацию ролей с интеграцией целей.

Особый разговор - о специфике и влиянии на жизнь и деятельность государственных организаций особого подвида внутриорганизационных конфликтов: конфликтна. порожденных неформальными фактоиами. Рассматривая подобного рода конфликты, следует прежде всего учитывать тот факт, что противоречия, порожденные расхождением в воззрениях, ценностях, установках и прочих компонентах сознания служащих, могут иметь внеролевой характер, т.е, транслировать в государственные организации идеологические, политические, культурные и иные - например, бытовые - противоречия, которые складываются в социальной среде. Иными словами, здесь мы нередко сталкиваемся с привнесенными противоречиями, которые, однако, в ряде случаев способны ломать рамки ролевых ограничений и определять характер исполнения служащими их функций. (Вспомним о массовом саботаже российских чиновников, недовольных приходом к власти большевиков, в 1917-1918 гг.) Для урегулирования такого рода конфликтов требуются средства и механизмы, лежащие вне сферы досягаемости государственных организаций. Поэтому последние могут лишь частично смягчать протекание или нейтрализовывать следствия данных конфликтов.

И все же более распространенными и характерными для государственных организаций являются конфликты, обусловленные различиями в восприятии служащими сложившихся в той или иной организации профессиональных кодексов, культурных норм, писаных и неписаных традиций, обычаев, ритуалов и т.п. Одним словом, речь идет о разнообразных проявлениях противоречий, связанных с принадлежностью госслужащего к определенному формальному или неформальному коллективу. Если идентификация касается ролевых групп, то подобные - культурные по сути  конфликты могут стать одним из внутренних источников саморазвития организации   и - при прочих равных - будут способствовать ее интеграции. Аналогичное воздействие оказывают и конфликты, обусловленные динамикой вхождения, врастания  служащих в неформальные группировки, отстаивающие цели и принципы организации в целом. В то же время конкурентные взаимоотношения, при которых служащие начинают ориентироваться на неформальные нормы) расходящиеся с целями организации или каких-то ее структурных подразделений, порождают негативные для госучреждений последствия.

Еще одной разновидностью рассматриваемого типа конфликтов выступают противоречия, коренящиеся в межличностных (межгрупповых) отношениях. В государственных учреждениях нередко конкурируют выпускники разных учебных заведений, представители разных династий и научных школ, команды отдельных руководителей; существуют и такие факторы, как ревность, да и просто неприязнь людей, обладающих разным темпераментом и т.д. Подобные конфликты способны усиливать служебные противоречия внутри организации и даже между целыми ведомствами (например, за счет личной неприязни руководителей), и потому их устранение может самым благотворным образом сказаться на течении структурных конфликтов.

3. Технологии контроля и урегулирования  конфликтов в государственно-административной  среде

Тот факт, что государство являет собой институциональное воплощение стремления к стабильности и порядку, придает поиску путей урегулирования (или разрешения) конфликтов в государственно-административной сфере особое значение. Если отвлечься от довольно нетипичных ситуаций, когда отдельные чиновники или структуры пытаются обострить имеющиеся конфликты в целях получения в будущем сомнительных дивидендов, то следует признать, что в своем большинстве государственные структуры заинтересованы в снижении остроты противоречий и выработке эффективных технологий их урегулирования и разрешения, причем поиск таких технологий, как правило, осуществляется в русле стратегии сотрудничества и компромиссов.

Учитывая наличие как бы двух групп противоречий, характеризующих конкурентное взаимодействие контрагентов в рамках служебных норм и статусов, с одной стороны, и вне сферы действия иерархических зависимостей - с другой, можно говорить и о двух типах урегулирования и разрешения конфликтов в государственно-административной сфере. Но прежде чем рассматривать различия между этими двумя типами технологий, следует сказать о том, что их объединяет, И в том, и в другом случае существует несколько вариантов осознанного отношения к конфликтам: конфликты можно вытеснить или переместить с одного уровня государственно-административной сферы на другой (например, федеральный центр может передать полномочия по разрешению спорной ситуации регионам); урегулировать, т.е. лишить наиболее острых и разрушительных для государственных органов управления проявлений; разрешить, уничтожив сами источники и причины противоречий; и подавить, не считаясь с формами и ресурсами сопротивления сторон.

Выбирая на определенных этапах и фазах развертывания противостояния ту или иную альтернативную стратегию, конкретные органы (структуры, отдельные руководители) могут прибегнуть к технологиям либо контроля, либо управления конфликтом. В первом случае основной упор делается на превентивные меры, связанные с выявлением конфликтогенных факторов, их первичным анализом и попытками не допустить приобретения спором разрушительных форм) т.е. предотвратить перетекание конфликта от "кризиса к насилию" (11, с.27). Использование второго типа технологий требует значительно более существенной затраты энергии и ресурсов со стороны управляющего субъекта и предполагает осуществление конкретных процедур и действий по целенаправленной модификации поведения конфликтующих сторон и изменению внешней среды, окружения конфликта - проведение определенной информационной политики (ею может быть и дезинформация); формирование институциональных структур для ведения переговоров; привлечение дополнительных экономических ресурсов для примирения сторон и т.д.

Там, где конфликтное взаимодействие сторон прямо опосредовано иерархическими зависимостями и нормами служебных взаимоотношений, наиболее распространенными вариантами стратегии являются вытеснение и урегулирование. При этом чаще всего используется такой механизм, как арбитраж должностного лица (или органа), координирующего деятельность структур, где сложилась конфликтная ситуацияя Полномочия вышестоящих органов позволяют им играть ведущую роль как при предупреждении конфликтов и контроле за их протеканием, так и при непосредственном урегулировании. Вертикальная соподчиненность органов управления не только ставит вышестоящие структуры в положение, позволяющее им предписывать конфликтующим сторонам стратегию и тактику действий, - от них зависит, будут ли стороны стремиться добиться максимальных преимуществ за счет контрагента или же пойдут ему на уступки, покинут ли зону конфликта или предпримут шаги по налаживанию сотрудничества. Главенствующие органы в состоянии переместить конфликт в другую область отношений сторон, вовлечь в него другие заинтересованные субъекты, предотвратить или изменить течение конфликта на любой стадии его развертывания. Более того, административный патронат может произвольно менять правила конкурентного взаимодействия сторон и даже восприятие последними своих целей и интересов (например, за счет изменения целей организаций или оценки качественных показателей деятельности служащих).