Источники законодательства государственной и муниципальной службы

- Судов субъектов Российской Федерации.

В 9-ю группу мы включаем нормативные акты федеральных министерств, ведомств РФ, их территориальных органов, а в 10 группу нормативные акты органов государственной власти субъектов РФ:

- нормативные акты (указы, распоряжения, постановления) высшего должностного лица субъекта РФ (Президента, Главы Республики, главы администрации, губернатора);

- нормативные акты представительных (законодательных) органов государственной власти субъекта РФ;

- нормативные акты исполнительных органов государственной власти субъектов РФ.

Вне сомнений, система правовых источников государственной службы несовершенна, существуют пробелы в нормативном регулировании государственно-служебных отношений. Так, в концепции госслужбы, предложенной группой ученых под руководством Г.В.Атаманчука1, предполагалось разработать и принять ряд нормативных, в том числе законодательных, актов.

Исходя из хронологии принятия основных нормативных актов по вопросам государственной службы, можно выделить следующие периоды в развитии служебного законодательства:

- до декабря 1993 — формирование вариантов концепции государственной службы в Российской Федерации. На протяжении 1989-1993 гг. в печати неоднократно появлялись различные варианты концепций реформирования государственной (муниципальной) службы;

- декабрь 1993 - июль 1995 — обсуждение основных положений концепции государственной службы. Период начинается с принятия Президентом РФ Б.Н. Ельциным указа № 2267 от 22 декабря 1993, которым было введено Положение о федеральной государственной службе. Принятие первых нормативных актов на федеральном и региональном уровне;

- с июля 1995 года до середины 2000 года — развитие служебного законодательства, принятие законов о государственной и муниципальной службе во всех (за исключением Чеченской Республики) субъектах РФ, формирование государственной и муниципальной службы как социального и правового институтов, реализация законодательно установленных механизмов прохождения государственной (муниципальной) службы;

- начиная с середины 2000 года до наших дней – приведение законодательства субъектов РФ о государственной и муниципальной службе в соответствии с федеральным и общим принципам правового регулирования этого института, формирование единой вертикали исполнительной власти через создание окружного уровня государственного управления (введение института полномочных представителей Президента РФ по федеральному округу и формирование территориальных органов федеральных органов исполнительной власти на окружном уровне).

Исходя из выше изложенного, под служебным правом понимают право о государственной службе. Это одна из подотраслей административного права, нормы которой регулируют организацию и прохождение службы в государственных органах власти и органах местного самоуправления. Правовое регулирование государственных и муниципальных отношений регулируется на федеральном и региональном уровне с помощью нормативно правовых актов регламентирующие государственно-служебные отношения и содержащие государственно-правовые нормы.

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

ГЛАВА II. ОСНОВНЫЕ ПОНЯТИЯ И ВИДЫ ГОСУДАРСТВЕННОЙ И МУНИЦИПАЛЬНОЙ СЛУЖБЫ

2.1. Основные понятия 

 

Понять сущность и выявить основные черты государственной службы невозможно без предварительного определения видов общественно полезной деятельности людей, которая может осуществляться в следующих формах:

- производство товаров, материальных ценностей, предоставление услуг;

- создание нематериальных благ (духовных ценностей): написание книг, статей, постановка театральных спектаклей, разработка сценария, съемки фильма и пр.;

- социально-культурная деятельность (образование, здравоохранение и т.д.);

- государственная служба, функционирующая практически во всех сферах жизнедеятельности государства и общества, т.е. таких, как:

а) управление социально-культурной сферой (образованием, здравоохранением, наукой, социальной защитой населения);

б) управление экономикой (промышленностью, сельским хозяйством, использованием и охраной природных ресурсов, торговлей, финансами и кредитом, внешнеэкономической деятельностью);

в) управление административно-политической сферой (обороной, безопасностью, внутренними и иностранными делами, юстицией)2;

- служба в общественных объединениях, негосударственных, религиозных, международных, иностранных организациях;

- общественная деятельность в целях удовлетворения индивидуального интереса в различных сферах жизни общества на безвозмездной основе

Особым видом службы (и, следовательно, видом общественно полезной деятельности) является государственная служба. В учебниках по административному праву государственная служба определяется как вид трудовой деятельности, осуществляемой на профессиональной основе работниками государственных органов в целях выполнения задач и функций государства. При таком подходе к определению государственной службы выделяются, с одной стороны, задачи и функции государства, которые оно выполняет в лице государственных органов и служащих, а с другой — трудовая деятельность по осуществлению данных функций и решению конкретных задач. Таким образом, как подчеркивает В.М. Манохин, понятие, основные черты, задачи и функции государственной службы можно определить лишь раскрывая взаимосвязи и взаимозависимость государственной службы с задачами, функциями, формами деятельности государства*

При осуществлении служебной деятельности служащие различных органов и организаций вступают в специфические отношения, содержание которых зависит от вида службы и от организации (органа), в которой (котором) она осуществляется. Так, служебными отношениями являются государственно-служебные правовые отношения, служебные отношения в общественных объединениях* и иных негосударственных организациях (частных, коммерческих), в органах местного самоуправления Специфика службы как вида деятельности в различных организациях обусловливает установление в каждом конкретном случае особого статуса служащего.

Например, по различным параметрам и признакам деятельности государственные служащие отличаются от служащих аппарата политической партии, общественного объединения, коммерческих организаций, муниципальных служащих.

В зависимости от того, какую должность служащие занимают или в какой организации они исполняют обязанности и осуществляют функции, можно выделить следующие виды этой категории работников:

1) служащие государственных  органов;

2) служащие государственных  учреждений, предприятий, организаций  и объединений;

3) муниципальные служащие (служащие, занимающие должности  в органах местного самоуправления);

4) служащие негосударственных  организаций;

5) служащие общественных  объединений;

6) служащие органов управления  международных, иностранных и смешанных  организаций.

Под государственной службой может пониматься любая работа, выполняемая в государственных органах и отличающаяся по содержанию и по форме от труда рабочих. Такой подход к государственной службе основывается на выделении двух основных форм трудовой деятельности людей: непосредственное создание материальных ценностей, товаров (рабочие) и осуществление функций по руководству, управлению, контролю, надзору, учету (служащие). В последнем случае люди либо создают духовные ценности, либо реализуют функции государственных органов.

В количественном отношении среди служащих ведущее место занимают государственные и муниципальные служащие. Необходимость создания государственной и муниципальной службы и ее правового регулирования обусловлена самим существованием государства с его задачами и функциями, а также потребностью в организации кадрового потенциала государственных органов (законодательной, исполнительной и судебной власти). Именно служащие действуют как персонал в многочисленных структурах государственных органов, учреждений и организаций, внутри институтов управляющей и управляемой систем;

Государственная и муниципальная (или, точнее, публичная) служба объединяет всех работающих лиц — сотрудников органов публичной власти, т.е. работающих на профессиональной основе и выполняющих задачи этих органов (например, государственных органов или органов местного самоуправления), которые входят в структуру государственной администрации (органов муниципального образования), понимаемой в данном случае в широком смысле и включающей в себя органы государственной власти на уровне Российской Федерации, ее субъектов и органов местного самоуправления. В странах Западной Европы публичная служба в общем виде также есть выполнение чиновниками на профессиональной основе функций и задач юридических лиц публичного права.

Государственную службу целесообразно исследовать с двух точек зрения: как теоретическую конструкцию и как практику законодательного (нормативно-правового) регулирования государственно-служебных правоотношений.

Государственная и муниципальная служба может быть теоретически представлена и рассмотрена в следующих аспектах:

социальном, т.е. "государственная служба как социальная категория — это профессиональное осуществление по поручению государства общественно полезной деятельности лицами, занимающими должности в государственных организациях"*;

политическом — как деятельность по реализации государственной политики, достижению выработанных всеми политическими силами государственно-политических целей и задач в обществе и государстве; государственная служба — важнейший фактор стабильности в обществе, ибо от ее функционирования и эффективности зависит стабильность и устойчивость общественных отношений;

социологическом — это практическая реализация функций государства, компетенции государственных органов; в этом смысле важно выявление степени эффективности государственной службы, практики и проблем ее функционирования. Орган управления представляет собой совокупность служащих — людей, объединенных формально установленными целями в рамках определенного типа административной (разновидности социальной) организации*;

правовом — юридическое установление государственно-служебных отношений, при реализации которых и достигается практическое выполнение должностных обязанностей, полномочий служащих и компетенции государственных органов. Государственная и муниципальная служба является сложным социально-правовым институтом, изучение которого требует комплексного анализа его социальных и юридических основ. Этот институт представляет собой систему правовых норм, регламентирующих государственно-служебные отношения, т.е. права, обязанности, ограничения, запреты, стимулирование, ответственность служащих, прохождение государственной службы, порядок возникновения и прекращения служебных отношений. Здесь отчетливо проявляется институционность государственной службы. Государственная служба — комплексный правовой институт, состоящий из норм различных отраслей права и включающий в себя множество пединститутов;

организационном — государственная служба связывается со структурно-функциональными элементами государственного аппарата; она представляется как система, состоящая из следующих элементов: формирование организационных и процессуальных основ деятельности государственного аппарата, построение и правовое описание иерархии должностей, выявление, оценка, стимулирование и ответственность соответствующих работников'; государственная служба — правовая основа, позволяющая укрепить государство, усилить государственную власть и обеспечить нормальное функционирование гражданского общества;

нравственном — рассмотрение этических основ государственной и муниципальной службы.

Государственная и муниципальная служба — это публичная служба, т.е. служба в органах публичной власти. С точки же зрения традиционной теории под государственной понимается служба в государственных учреждениях, предприятиях, организациях и объединениях. Служащих частных организаций, предприятий, банков и прочих учреждений и организаций лишь социологически можно выделить в системе служебных отношений;

Традиционным в научной литературе стало определение государственной службы, данное В.М Манохиным государственная служба представляет собой одну из сторон (частей) деятельности государства по организации и правовому регулированию личного состава государственных органов и других государственных организаций, а также сама деятельность этого личного состава — государственных служащих по практическому и непосредственному осуществлению задач и функций государства. Однако такое определение вызывает у некоторых авторов критические замечания Например, БМ. Лазарев выделяет в нем следующие недостатки

1) государственная служба  определяется через термин "государственный  служащий", что является необоснованным;

2) не учитывается, что  государственные служащие не  только выполняют функции государства, но и решают другие социально  необходимые задачи (врачи, научные  работники, преподаватели, артисты  и тд);

3) данное определение  объединяет два различных явления  — государственную службу и  деятельность по ее организации  и правовому регулированию*

Сам Б.М Лазарев определяет государственную службу как служение государству, те выполнение по его поручению и за плату от него деятельности по реализации задач и функций государства в государственных органах.