Государственно правовой режим

Вторая модель включает только субъекты, но они не одинаковы. Типичной такой формой является Россия. Среди ее 83 субъектов - республики, края, области, автономная область, автономные округа, два города федерального значения (Москва, Санкт-Петербург). В ее составе не выделяется особый федеральный (столичный) округ. Москва выступает в качестве столицы, а не субъекта федерации. В соответствии с п. 1 ст. 5 Конституции РФ, все субъекты равноправны, однако на деле «некоторые равны больше»12.

Третья модель – «скрытая асимметрия». Состоит только из одно-порядковых субъектов (Австрия, Германия, Швейцария), но они равны не во всех отношениях (имеют одинаковое представительство в верхней палате парламента, зависящее от численности населения субъектов). Последнее имеет место в Объединенных Арабских Эмиратах, где 7 субъектов представлены неодинаковым числом депутатов (от 4 до 8) в однопалатном консультативном Национальном собрании, назначаемом эмирами.

Асимметричные модели зачастую не имеют «чистых» форм. В Индии, например, переплетаются элементы всех трех форм13.

Разумеется, каждая из моделей федерации имеет как достоинства, так и недостатки. Думается, что не следует считать симметричную федерацию наилучшей. Хотя она может способствовать снятию напряжения в отношениях федерации и субъектов через равную партисипацию, этого далеко не достаточно для прочности федеративного союза.

Асимметричная федерация в определенной степени опирается на существующие социально-экономические, исторические, национальные, географические условия. Стремление же игнорировать эти факторы путем искусственного выравнивания статуса субъектов федерации может принести только вред. Негативным моментом в асимметричной федерации является борьба за повышение статуса субъекта федеральных территорий, за увеличение представительства в совещательном органе.

В настоящее время проблема федеративного устройства в совокупности с национальным вопросом находится в центре повышенного внимания государственных деятелей, политиков, парламентариев, ученых многих стран мира. Это вполне закономерно, поскольку сегодня в политической жизни целого ряда государств усиливаются процессы так или иначе связанные с вопросами национального государственного самоопределения народов, внося значительные перемены на политическую карту планеты. Прекратила свое существование Федеративная Республика Югославия, разделилась Чехословакия, неоднозначно положение Канады в связи с движением к самостоятельности франкоязычного Квебека.

Что касается Российской Федерации, то она является одним из крупнейших многонациональных (полиэтнических) государств мира. На ее территории проживают представители 193 национальностей (по данным Всероссийской переписи населения 2010 г., сформированным на основе самоопределения граждан). Большинство народов России на протяжении веков формировались на территории современного Российского государства и внесли свой вклад в развитие российской государственности и культуры (п. 9 Указа Президента РФ от 19 декабря 2012 г. № 1666 «О Стратегии государственной национальной политики Российской Федерации на период до 2025 года»14).

В настоящее время согласно ч. 1 ст. 65 Конституции РФ в Российской Федерации находятся 83 субъекта РФ.

Следует отметить, сто особенности российской федеративной модели во многом связаны с факторами исторического и политического характера, отражающими эволюцию субъектного состава Российской Федерации за почти 80-летний период. До 1992 г. общепринятым считалось, что субъектами РФ являются только республики (до 1990 г. - автономные республики)15. Федеративный договор от 31 марта 1992 г.16 признал субъектами Федерации все ее административно-территориальные (края, области, города федерального (республиканского) значения) и национально-административные (автономная область17 и автономные округа) единицы. Однако Федеративный договор, инкорпорированный впоследствии в действующую тогда Конституцию РСФСР 1978 г., не уровнял их в правах. Максимальным объемом полномочий обладали только республики.

Конституцией РФ 1993 г. все субъекты РФ в силу ст. 5 провозглашены равноправными, и присутствие видового признака в названии субъектов Федерации можно отнести на стремление сохранить используемые несколько десятилетий обозначения территориальных образований. Хотя особенности конституционно-правового статуса некоторых видов субъектов РФ очевидны. Это касается республик, обладающих правом иметь свои государственные языки, и автономных округов, входящих в состав краев, областей и подпадающих под их юрисдикцию (ст. 66 Конституции РФ). Данное замечание также во многом свидетельствует об исторической преемственности государственного устройства России.

Следующей разновидностью формы государственного устройства является конфедерация.

Конфедерация - это временный и менее тесный союз суверенных государств, созданный для обеспечения их общих интересов18. В отличие от федеративного государственного устройства, конфедерация характеризуется следующими чертами, которые отмечаются в литературе:

1) конфедерация не имеет своих общих законодательных, исполнительных и судебных органов, характерных для федерации. Конфедеративные органы, состоящие из представителей суверенных государств, решают проблемы экономического, оборонного сотрудничества (ради чего и создается конфедеративное государство);

2) конфедеративное устройство не имеет единой армии, единой системы налогов и единого государственного бюджета. Однако эти вопросы могут координироваться по соглашению членов конфедерации;

3) конфедерация сохраняет гражданство тех государств, которые находятся во временном союзе, хотя режим перемещения граждан одного государства на территории другого значительно упрощен;

4) конфедеративные государственные  органы могут договориться о  единой денежной системе, единых  таможенных правилах, единой межгосударственной кредитной политике на период существования данного межгосударственного образования. Возможно и функционирование конфедеративных внешнеполитических, оборонных и других органов, которые занимаются координированием общих интересов объединенных государств в межгосударственных отношениях с мировым сообществом;

5) конфедеративные государства  недолговечны. Они или распадаются  по достижении общих целей, или  превращаются в федерации19.

Примерами конфедерации могут служить Ахейский союз (конфедерация древнегреческих городов в Пелопоннесе ок. 280-146 гг. до н.э.), Республика соединенных провинций (объединение 7 нидерландских провинций в XVI-XVIII в.в.), Германский союз (1815-1867 гг.), Швейцарский союз (1815-1847 гг.), Австро-Венгрия (1867-1918 гг.) и классических пример - США (1781-1787 гг.)20.

Конфедеративное государственное устройство может явиться основой для образования суверенных унитарных или федеративных государств.

Длительный путь становления федеративных государств Европы и Америки убедительно доказывает, что большинство из них исторически формировались как конфедерации, и лишь постепенно конфедеративные отношения перерастали в федеративные.

В этом плане заслуживает внимания Швейцарская конфедерация, появление которой восходит к XII-XIII вв. Кантоны, заключившие конфедеративный союз, оставались суверенными государственными образованиями с некоторыми ограничениями в международных правах. На центральную власть возлагались задачи общей защиты союзной территории, осуществления дипломатических сношений, сбора налогов в союзную казну и разрешения споров. При этом было специально оговорено, что кантоны сохраняют все права, делегированные центральной властью.

Другой пример представляют собой США. Первоначально возникшие колонии со свободным самоуправлением на определенном этапе, осознав выгоды союза, начинают постепенное сближение и в результате объединяются в единое государство. Как и в случае со Швейцарией, инициатива в образовании федерации исходила «снизу», от политически самостоятельных единиц, добровольно делегировавших свои полномочия центральной власти. Показательно и то, что при этом местная власть не является составной частью центральной (подобно провинциальной власти в унитарном государстве)21.

Особого внимания заслуживает такая форма ассоциированного государственного объединения, как содружество. Здесь суверенные, независимые государства выступают по отношению к объединению в качестве «ассоциированных участников». Эта форма показала свою жизнеспособность и конструктивность в Западной Европе в виде Европейского Содружества22.

Организация высших органов государства, порядок их образования и взаимоотношения, степень участия граждан в их формировании получила название формы правления.

Форма государственного правления дает возможность уяснить:

- как создаются высшие органы  государства и каково их строение;

- какой принцип лежит в основе взаимоотношений между высшими и другими государственными органами;

- как строятся взаимоотношения  между верховной государственной  властью и населением страны;

- в какой мере организация  высших органов государства позволяет  обеспечивать права и свободы гражданина23.

По формам правления государства подразделяются на монархии и республики. В монархиях полномочия главы государства - монарха (царя, короля, шаха, султана, императора и т.п.) приобретаются по наследству и осуществляются им единолично и пожизненно (как правило).

Различают ограниченные и неограниченные монархии.

В ограниченных монархиях наряду с монархом носителями суверенитета являются другие высшие государственные органы, ограничивающие власть государства. К ограниченным относились сословно-представительные монархии эпохи феодализма. В настоящее время таковы конституционные монархии - Англия, Бельгия, Швеция, Япония и др.

Сохранились и абсолютные монархии, нередко управляемые без конституции и без парламента (Саудовская Аравия, Бруней и др.). Единственным носителем суверенитета государства является монарх.

Традиционная форма государственного устройства сама по себе мало влияет на процесс социально-экономического развития. Так, королевство Непал входит в число наименее развитых стран мира, в то время как королевство Швеция и императорская Япония стали индустриальными.

Всего же в мире насчитывается около 28 монархий, которые живут и здравствуют, и число их может увеличиться24.

Что касается особенностей восточных монархий, то один из парадоксов новейшей истории состоит в том, что развитие капитализма во многих странах Востока (индустриализация, появление современных социальных групп, складывание национального рынка, устранение пережитков прошлого) начиналось и ныне осуществляется при активной поддержке феодальных правителей.

Так, еще в 70-е гг. XIX в. в Таиланде король Чулалонгкорн начал реформирование администрации, судебного и военного дела. К началу XX в. в стране было юридически признано право частной собственности на землю.

За одно-два десятилетия страны Ближнего и Среднего Востока совершили скачок из средневековья в современность. При сохранении старых политических институтов и традиционной системы ценностей, обычаев экономика была перестроена по законам современного рынка, включена в мировое капиталистическое хозяйство25.

Монархическая форма правления, судя по всему, не собирается уходить с авансцены истории. Громко заявляют о себе потомки династий, не так давно правивших в Греции, Болгарии, Румынии, Италии, Франции.

Монархические веяния возродились и в нашей стране, появились партии монархической направленности, ратующие за восстановление монархии в России. Подобная тяга к монархии в наших условиях нестабильности, неуверенности в завтрашнем дне вполне объяснима.

Думается, что в настоящее время реставрация монархии в России не представляется возможной в силу ряда причин. Во-первых, монархическую форму правления, как и любую другую, нельзя ввести приказом, навязать, поскольку ее существование не будет легитимным, будет отторгнуто гражданами. Во-вторых, не исключено реальное использование монархических лозунгов наряду с популистскими для прихода к власти нового лидера. В-третьих, существует опасность появления не действительных, а мнимых потомков Романовых, претендующих на власть, что неминуемо повлечет за собой новую «Смуту».

Исторический опыт убедительно показывает, что наиболее жизнеспособными оказались те монархии, правителям которых хватило мужества и здравомыслия отрешиться от привычного образа жизни, поступиться некоторыми принципами и привилегиями не только ради самосохранения, но и ради благополучия народа.

Форма правления, при которой главой государства является избранный на определенный срок единоличный или коллективный орган, именуется республиканской. Глава государства в республике признается ответственным перед избравшими его органом и населением.

Томас Джефферсон определяет термин «республика» как «такое устройство общества, где правление осуществляется массами граждан, действующих лично и непосредственно в соответствии с правилами и нормами, установленными их большинством, и что каждая форма правления является в большей или в меньшей степени республиканской в прямой зависимости от того, насколько больше или меньше она включает в себя этот ингредиент - прямое, непосредственное действие самих граждан»26.

Республики бывают парламентарные и президентские. Названия эти в некоторой степени условны, т.к. в той и в другой форме есть как парламент, так и президент. Однако реальные полномочия в этих формах неодинаковы. В парламентской республике (например, в Германии, Италии и др.) президенту принадлежат, в основном, представительные функции. Он – «представитель нации», «олицетворение единства государства». В парламентской республике исполнительная власть принадлежит не президенту, а правительству во главе с премьер-министром (канцлером, председателем совета министров). Правительство формируется на основе парламентского большинства. Исполнительную власть, таким образом, осуществляет кабинет, ответственный перед парламентом. Парламент может принять вотум недоверия правительству, которое в таком случае уходит в отставку. Здесь роль президента аналогична