Государственная служба

     В ноябре 1917 г. на смену петровской Табели о рангах, почти 200 лет служившей  правовой основой для царских  манифестов и указов о госслужбе, пришла номенклатурная система подбора и расстановки кадров, включающая в себя перечень должностей в аппарате партийных, государственных и общественных организаций всех уровней и звеньев и основанная на принципах партийной принадлежности и преданности коммунистическим идеалам снизу доверху. Для того чтобы принять какого-либо специалиста на номенклатурную должность в министерство либо ведомство, требовалась обязательная санкция соответствующего партийного органа. Высшее чиновничество целиком и полностью зависело от пристрастий лидера партии или его окружения. Под жесточайшим партийным контролем находились не только чиновники низовых звеньев госаппарата, но и практически все более-менее крупные руководители предприятий и организаций.

     В советской юридической литературе наиболее распространенной является точка зрения, согласно которой государственным служащим является лицо, выполняющее непосредственно или в качестве вспомогательного работника, временно или постоянно, за вознаграждение служебные обязанности («государственные функции») в государственном аппарате¹. В учебном пособии ВЮЗИ служащий определяется как «лицо, занимающее по выборам или по назначению постоянную или временную должность в государственном аппарате и получающее вознаграждение за свой труд».

     Причем  лица, занимающие «должность», по мнению авторов пособия, выполняют определенную работу по осуществлению государственных  функций¹

     В этих определениях, таким образом, на первый план выдвигается весьма неопределенный признак выполнения служебных обязанностей (или «государственных функций»).

     Признак выполнения «государственных функций», якобы характеризующий советских государственных служащих, был механически пе­ренесен в советское административное право из буржуазной юриспру­денции, где он используется для обоснования особого положения чинов­ничества. Поскольку государственными служащими являются лица, совершающие юридические действия или производящие подготовительную ра­боту для таких действий, под понятием государственной службы следует понимать выполнение обязанностей, основу которых составляют юридические действия или действия непосредственно направленные на то, чтобы вызвать юридические последствия².

     Так, «Временные правила о службе в  государственных учреждениях и  предприятиях» (1922 г.) имеют в виду лишь определенную категорию трудящихся, а именно служащих.

     Работа  над правовым оформлением института  госслужбы началась в конце 80-х  годов, но распад СССР приостановил ее. К решению данной проблемы вернулись  уже в эпоху новой России.

     Федеративный договор 1992 г. и Конституция РФ 1993 г. узаконили новые взаимоотношения между законодательными, исполнительными и судебными структурами, органами государственной власти федерального, регионального и муниципального уровней, отделили государственную гражданскую службу от хозяйствующих субъектов и отраслей бюджетной сферы, обеспечили равный доступ граждан к государственным должностям.

     В конце 80-х-начале 90-х годов в аппарат  государственного управления на демократической  волне вместе с достойными профессионалами пришло много некомпетентных, малограмотных людей, что вместо развития госаппарата привело, наоборот, к его внутреннему диссонансу. Более того, престиж работы в госорганах стал постепенно снижаться из-за отсутствия в сфере госуправления грамотной зарплатной и социальной политики, в следствие чего возникла значительная разница в уровне оплаты труда чиновников и менеджеров в коммерческих структурах. Разумеется, расцвела коррупция.

     В 1995 г. был принят Закон «Об основах  государственной службы Российской Федерации», который впервые в новейшей истории страны дал определение понятию госслужбы, установил категории госдолжностей, перечень квалификационных требований к аппаратным работникам, их статус, обязанности и ограничения.

     При его разработке авторы опирались на опыт дореволюционной России, а также практику послевоенного реформирования государственного управления в западных странах - Австрии, Италии, ФРГ, Франции и Финляндии. Именно в этих государствах в конце 40-х - начале 50-х гг. были приняты рамочные законы о госслужбе, дополненные затем законами о доходах и пенсиях госслужащих о порядке прохождения службы и т.п.

     Все госдолжности в России были разделены  на категории «А», «Б», «В». К категории  «А» относились так называемые политические должности, которые подразделялись на федеральные и региональные, однако к госслужбе они не относились. Федеральные устанавливались для непосредственного исполнения полномочий органов соответствующей государственной власти на всей территории страны (Президент РФ; Председатель Совета Федерации и его заместители; Председатель Государственной Думы и его заместители; Председатель Правительства РФ и его заместители; федеральные министры и т.д.). К ним также относилась и должность руководителя высшего государственного органа исполнительной власти субъекта РФ, хотя ее наименование и правовой статус регламентировались соответствующим региональным законодательством. Госдолжности в регионах определялись конституциями и уставами субъектов РФ. В систематизированном виде они устанавливались местным законодательством о государственной службе.

     Круг  людей, профессиональная деятельность которых считалась государственной  службой, составляли лица, замещающие госдолжности категорий «Б» и  «В». Руководители администраций и  аппаратов, помощники, советники, консультанты, референты – это госслужащие категории «Б». Основная задача этих чиновников (как правило, их деятельность ограничивалась сроком пребывания на посту их руководителей) состояла в выполнении функций, обеспечивающих исполнение полномочий лицу, замещавшему государственную должность категории «А». Государственные должности категории «В» учреждались для исполнения и обеспечения полномочий госслужащих категории «Б»³.

     Ныне  действующее законодательство о  государственной службе характеризуется  детализацией нормативно-правового регулирования и введением новых институтов государственной службы, обеспечивающих современные потребности государственного управления.  

1.2. Современное понимание  государственной  службы

     Широкое понятие государственной службы как деятельности граждан в любых государственных органах и учреждениях формулировалось советской наукой административного права, в настоящее время в действующем законодательстве не используется. Современное понятие и понимание государственной службы содержится в Федеральном Законе №58-ФЗ от 27 мая 2003 года «О системе государственной службы Российской Федерации»: это профессиональная служебная деятельность граждан Российской Федерации по обеспечению исполнения полномочий: Российской Федерации; федеральных органов государственной власти, иных федеральных государственных органов; субъектов Российской Федерации; органов государственной власти субъектов Российской Федерации, иных государственных органов субъектов Российской Федерации; лиц, замещающих должности, устанавливаемые Конституцией Российской Федерации, федеральными законами для непосредственного исполнения полномочий федеральных государственных органов; лиц, замещающих должности, устанавливаемые конституциями, уставами, законами субъектов Российской Федерации для непосредственного исполнения полномочий государственных органов субъектов Российской Федерации⁴.

     Государственная служба – это профессиональная деятельность, то есть ею могут заниматься только лица, которые имеют соответствующее образование и профессиональную подготовку. Следует отметить, что закон не предусматривает обязательного высшего образования. По закону государственной является только та служба, которая осуществляется в государственных органах и их аппарате.

     Отличие государственной службы от других видов трудовой деятельности, начиная от производства материальных благ и предпринимательства до создания духовных ценностей и других – состоит в том, что предметом труда служащего является информация. Служащие воздействуют на поведение людей. Непосредственно материальных ценностей они, как правило, не создают, но обеспечивают надлежащие условия для их производства. Государственная служба выступает в качестве связующего звена между государством и гражданами. Среди основных задач государственной службы центральное место отводится защите прав и свобод человека и гражданина, созданию необходимых условии для развития личности, укреплению основ гражданского общества. Служба призвана выполнять роль действенного средства упорядочения деятельности государственного аппарата.

       Государственная служба регулируется нормами права, которые составляют правовой институт государственной службы, определяющий условия и порядок приема на службу, прохождение службы, меры стимулирования и ответственность служащих, их социальную и правовую защиту, основания прекращения служебных отношений и другие вопросы службы.

     К специальным актам, регламентирующим государственную службу, относятся Федеральный Закон № 58-ФЗ от 27 мая 2003 года «О системе государственной службы Российской Федерации», федеральные законы и иные нормативно-правовые акты Российской Федерации, уставы, законы и другие нормативные акты субъектов Российской Федерации, регулирующие вопросы государственной службы. Особенности государственной службы в отдельных государственных органах устанавливаются федеральными законами на базе Федерального Закона N 79-ФЗ от 27 июля 2004 года «О государственной гражданской службе Российской Федерации».

     Под основополагающими идеями, на которых организуется и осуществляется государственная служба, понимаются принципы государственной службы. Они сформулированы в законодательстве.

     1. Верховенства Конституции и федеральных  законов над иными нормативными правовыми актами, должностными инструкциями при исполнении государственными служащими должностных обязанностей и обеспечении их прав.

     2. Приоритета прав и свобод человека  и гражданина, их непосредственного действия; обязанности государственных служащих признавать, соблюдать и защищать права и свободы человека и гражданина.

     3. Единства системы государственной власти, разграничения предметов ведения между Российской Федерацией и субъектами Российской Федерации.

     4. Разделения законодательной, исполнительной  и судебной власти.

     5. Равного доступа граждан к  государственной службе в соответствии со способностями и профессиональной подготовкой.

     6. Обязательности для государственных  служащих решений, принятых вышестоящими государственными органами и руководителями в пределах их полномочий и в соответствии с законодательством Российской Федерации.

     7. Единства основных требований, предъявляемых  к государственной службе.

     8. Профессионализма и компетентности  государственных служащих.

     9. Гласности в осуществлении государственной  службы.

     10. Ответственности государственных  служащих за подготавливаемые и принимаемые решения, неисполнение либо ненадлежащее исполнение своих должностных обязанностей.

     11. Внепартийности государственной  службы; отделения религиозных объединений  от государства.

     12. Стабильности кадров государственных  служащих в государственных органах.  
 
 
 
 
 
 
 
 

ГЛАВА 2. ВИДЫ ГОСУДАРСТВЕННОЙ СЛУЖБЫ

     В основу деятельности государственной  службы положены принцип федерализма, принцип разделения властей, специфика  сфер и отраслей государственной  деятельности.

     В соответствии с принципом федерализма  и с учетом административно-территориального устройства государственная служба подразделяется на федеральную, находящуюся в ведении Российской Федерации; службу субъектов федерации, находящуюся в их ведении. «Федеративное устройство Российской Федерации основано на ее государственной целостности, единстве системы государственной власти, разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, равноправии и самоопределении народов в Российской Федерации. Во взаимоотношениях с федеральными органами государственной власти все субъекты Российской Федерации между собой равноправны», – говорится в ст. 5 Конституции.

     Федеральная служба осуществляется в соответствии с Конституцией, законодательными иными нормативными актами Российской Федерации на государственных должностях в Администрации Президента Российской Федерации, Аппарате Правительства Российской Федерации, в аппаратах палат Федерального собрания Российской Федерации, Конституционного Суда Российской Федерации, Верховного Суда Российской Федерации, Высшего арбитражного суда Российской Федерации, в федеральных государственных органах, подведомственных Президенту Российской Федерации и Правительству Российской Федерации, а также на иных должностях в соответствии с законодательством России.